冯亮:厚植特色产业优势打赢脱贫攻坚硬战

全面建成小康社会，最艰巨最繁重的任务在农村，特别是在贫困地区。就湖南省而言，截至2016年底，全省共有6924个贫困村、6799145贫困人口。在全面建成小康社会临近收官的节点上，湖南的扶贫开发已进入啃硬骨头、攻坚拔寨的冲刺期。2017年7月24日，杜家毫书记在全省脱贫攻坚巡查整改工作会议上指出：对贫困地区来讲，发展是第一要务，脱贫攻坚是第一民生工程，要善于把“两个第一”结合起来，始终坚持以脱贫攻坚统揽经济社会发展全局。为什么以及如何更好地把“两个第一”结合起来？本文将通过阐释“脱贫攻坚-区域发展-特色产业”之间的内在关联来回答这一问题。

一、脱贫攻坚与区域发展

消除贫困是一个世界性难题。改革开放以来，我国经济社会发展取得了很大的成就，人民生活水平总体上发生了很大变化。对于这一历史性变化，人们可以从不同的视角加以总结。无疑，“扶贫”是一个非常重要的视角。

改革开放以来，我国的扶贫工作呈现出阶段性发展的特点。如表1所示，总体上可以划分为五个阶段，到了2011年，进入到第五阶段，即当前阶段。当前扶贫进入攻坚阶段，扶贫工作的力度空前加大。在加大力度的同时，也越来越多的把区域发展和扶贫攻坚相结合，政策单元越来越清晰、越来越精准。早在第二阶段，扶贫工作的就确立了以县为区域单位，重点针对贫困县开展扶贫工作。随着第三阶段西部大开发战略和第四阶段的振兴东北老工业基地、中部崛起战略的实施，宏观区域发展战略的有关政策也大体融入到扶贫工作中，但此时的扶贫工作比较强调以村域为基本瞄准单位。到了当前阶段，随着2011年《全国主体功能区规划》战略的实施，区域发展的政策单元逐步得到丰富，扶贫工作转向以集中连片特殊困难地区为主战场。我们看到，扶贫工作一直以来就和区域发展交织在一起，只不过“区域”的尺度是比较多样化的。如果说，贫困村是“点”，那么贫困县就是“块”，几个挨着一起的“块”就是“片”。

表1：改革开放以来我国扶贫工作阶段划分^〔1〕

二、区域发展与特色产业

对于区域发展和特色产业之间的联系，近年来中央、省级领导都曾在不同场合论述过。2013年11月，习近平在山东考察工作时曾指出：一个地方的发展，关键在于找准路子、突出特色。欠发达地区抓发展，更要立足资源禀赋和产业基础，做好特色文章，实现差异竞争、错位发展。2015年1月，习近平在中央党校县委书记研修班学员座谈会上的讲话时强调：不同的县有着不同的资源和禀赋，要把调查研究作为基本功，深入基层、深入群众、深入实际，了解情况、问计于民。2017年3月，省委书记杜家毫在全省全面建成小康社会推进工作电视电话会议上指出：要加快发展县域经济，大力发展特色优势产业，科学规划园区，宜农则农、宜工则工、宜商则商、宜游则游，把“特点”做成“特长”，形成“特色”。

追根溯源，区域经济特色发展开创于上世纪60年代日本大分县大山町，成名于1979年在日本大分县知事平松守彦最早提出的“一村一品”运动^〔2〕。“一村一品”运动有三大准则，即“立足本地，面向世界”，“自立自主，刻意创新”，“培养人才”。随着形势的发展，在延续三大准则精神的基础之上，日本的“一村一品”运动被赋予了新的内涵。一是不再是一个市町村一品，而是整合品牌，一县搞一品；二是提出要生产安全放心的农产品，进行安全优质农产品认证。日本在结合区域发展和特色产业上的成功经验也引起了我国部分地区的重视和学习借鉴。比如山东寿光蔬菜、河北辛集皮革、清河羊绒等特色产业发展均为富民强县发挥了重要作用。

以特色产业促区域发展，可以说是欠发达地区实现赶超的发展战略。首先，从日本“一村一品”运动的发展演变来看，不难发现，县域是一个比较合适的特色产业发展单元。“县域”的优势可以从两个方面加以解释：一是从经济上可以形成一定的规模效益，二是政策上是一个比较合理可行的扶持单元。其次，发展特色产业符合经济学基本原理。一方面，发展特色产业，从根本上来讲就是充分利用当地的资源禀赋，充分发挥当地的比较优势。另一方面，从整体效益上来看，发展特色产业可以通过区域分工和专业化形成的效率优势，避开市场的同质化、低水平竞争，从而发展出有自身特色的主导产业，为当地经济社会发展提供有力的产业支撑。

三、特色产业与脱贫攻坚

对于特色产业与脱贫攻坚之间的联系，中央、省级领导人也曾有过阐述。按照中央制定的扶贫政策方针，在推进精准扶贫的工作中，要因地制宜研究实施“四个一批”。其中，第一个“一批”即“通过扶持生产和就业发展一批”。在这里，“发展”主要就是指“因地制宜多发展一些贫困人口参与度高的区域特色产业”^〔3〕。2016年7月，习近平总书记在宁夏固原考察时强调，发展产业是实现脱贫的根本之策，把培育产业作为脱贫攻坚的根本出路。李克强总理在2017年政府工作报告中明确提出，要推动特色产业发展，增强贫困地区和贫困群众自我发展能力。2017年8月，省委副书记乌兰在桂东县督查调研脱贫攻坚时指出：要把产业发展作为脱贫攻坚的根本出路，指导贫困村立足当地优势资源，因地制宜大力发展特色产业，让更多的贫困群众实现持续稳定脱贫。

通过“扶贫工作与区域发展”、“区域发展与特色产业”、“特色产业与脱贫攻坚”的关联性分析发现：当前扶贫工作进入脱贫攻坚阶段，脱贫攻坚离不开区域发展，这个区域首先就是县域，这个发展首先是特色产业。如图1所示：县域是发展特色产业的合适经济单元，县域也是脱贫攻坚的有力政策单元，县域是经济发展与政策落实的最佳结合点。

四、近年来我省发展特色产业的主要做法及成效

以县域为视角进行政策梳理发现，2012年10月，省委、省政府出台了《关于进一步加快县域经济发展的决定》（湘发[2012]19号）；2013年1月，省政府出台了《关于发展特色县域经济强县的意见》（湘政发[2013]1号）。《关于发展特色县域经济强县的意见》明确了我省的县域单元发展特色产业的思路，同时解决了县域经济发展缺乏“抓手”的问题。按照文件要求，省政府设立了省特色县域经济重点县专项，启动特色县域经济重点县建设工作。2013年6月，配套出台了《湖南省特色县域经济重点县专项资金管理办法》、《湖南省特色县域经济重点县专项资金绩效管理办法》。

重点县的选取采用市州推荐、竞争性立项、择优选择的方式确定。2013年至2016年，省财政整合投入45.3亿元，分三批选择了33个县市区，如表2所示：其中包括农副产品加工重点县10个，特色制造业重点县10个，特色文化旅游重点县13个。每个县每年财政支持1亿元（第二、三批为6000万元），连续支持三年。

表2：我省特色县域经济重点县专项资金资助名单

省特色县域经济重点县专项资助的33个县涉及国土面积4.7万平方公里，占全省34.7%，人口2300万，占全省48.5%。据有关统计^〔4〕，在2012-2015年，33个重点县新建特色园区85个，其中农副产品加工园区50个，特色制造业工业园区16个，文化旅游景区（园区）19个，园区内建设项目达2323个。在特色县域经济重点县的带动下，全省县域经济发展高于全省平均水平。以2016年全省县域经济统计数据为例：县域经济GDP总量2.18万亿元，占全省69.85%；县域经济固定资产投资1.81万亿元，占全省65.45%；县域社会消费品零售总额0.77万亿元，占同期全省消费总量的57.52%。动态的看，2015年全省县域经济GDP总量1.99万亿元，占全省的68.35%，2016年这一比重增加至69.85%，同比增长1.50个百分点；2012-2016年，县域经济GDP年均增幅达9.27%，增幅快于全省水平0.27个百分点；2012-2016年，县域经济固定资产投资年均增长19.44%，高出全省水平1.47个百分点；2012-2016年，县域经济社会消费品零售额年均增长15.26%，高出全省水平1.16个百分点。毫不夸张地说，我省特色县域经济强县工程取得了显著地成效。

五、为什么要进一步培育特色产业促进县域发展

县域涵盖城镇与乡村，具有承上启下、统筹城乡、连接工农的作用。县域经济处于宏观经济之尾，微观经济之首，是宏观经济管理的基础层次和重要政策单元。立足县域，进一步培育特色产业，有助于化解当前县域发展中面临的两个深层问题。

第一个问题是成本约束。经济发展包含诸多要素，这些要素的变化都会使得企业主体的成本发生变化。就当前来看，我省贯彻中央精神提出了“建设生态强省”以及“到2020年城乡居民人均可支配收入比2010年翻一番”的目标，实现这两大目标也意味着县域经济的环保约束、劳动力成本约束上升的趋势不可避免。培育特色产业能够切实有效践行绿色、共享的发展新理念，能够促进一二三产融合发展，是抗拒成本上升压力的有效手段。

第二个问题是同质化竞争。区域竞争是我们经济发展的一个重要特征，被学者总结为“锦标赛体制”^{〔5〕〔6〕}。一般是上级政府通过财政项目下放，要求下级政府进行资金配套，这样一方面能够有效推行落实国家和区域发展战略，另一方面也能较好地调动地方资源服务地方发展，其不足就是比较容易导致同质化竞争，造成资源浪费。在经济下行压力较大的背景下，区域竞争更加激烈，培育特色产业是实现错位发展的有效手段。

六、进一步培育特色产业助力脱贫攻坚的建议

就脱贫攻坚而言，培育特色产业，属于开发式扶贫。开发式扶贫与救济式扶贫相对应，如果说救济式扶贫是输血式扶贫，那么开发式扶贫就是造血式扶贫。为进一步培育特色产业，做好脱贫攻坚工作，提出三条建议。

第一，加强资金整合，继续推进特色县域经济强县工程。特色县域经济重点县建设工程自2013年启动，到2015年确立了三批一共33个重点县。2015年后没有新的县加入，按照对每个重点县滚动扶持3年的政策设定，第三批重点县的财政支持于2017年全部结束。建议按照继续推进特色县域经济强县工程的要求，加强资金整合，通过争取中央支持、省级预算新增、适度整合省内相关专项资金等渠道，新设特色县域经济产业发展专项，作为进一步推进特色县域经济强县工程的抓手。

第二，注重促强扶弱，充分发挥财政与金融的联动作用。对于经济实力、财力较强的县，要拿出自有财力，推动本县特色产业发展，省级层面要鼓励和引导其在全省县域特色经济发展中继续发挥引领和示范作用。对于经济实力、财力较弱的县，特别是列入扶贫范围的51个县，要给予财政扶持，并引导银行等金融机构积极参与特色县域经济强县工程建设，通过签订战略合作协议、框架合作协议等形式，加强各县与银行、投融资公司的联系，多渠道加大对特色县域经济的支持。

第三，做好招商引资，推动形成特色产业链和特色产业集聚。产业是经济发展的生命线。产业的实质是企业，发展产业就要培育壮大本地企业，同时引进招揽外地企业。2017年8月9日，中共湖南省委出台了《关于大力实施创新引领开放崛起战略的若干意见》（湘发〔2017〕8号），部署了实施五大开放行动。随后，省政府出台了《湖南省人民政府关于积极推进招商引资工作的通知》（湘政发〔2017〕28号），对我省新形势下招商引资工作进行了具体部署。要落实好省委、省政府文件中的政策举措，结合省委省政府办公厅《关于支持贫困地区发展产业扩大就业的若干政策》提出针对贫困地区提出的十条优惠政策，着力推动全省贫困地区形成特色产业链和特色产业集聚。

参考文献：

〔1〕张琦，冯丹萌，《我国减贫实践探索及其理论创新：1978-2016年》，《改革》 2016年第4期，第27-42页。

〔2〕贺平，《作为区域公共产品的善治经验——对日本“一村一品”运动的案例研究》，《日本问题研究》， 2015年第4期，第11-21页。

〔3〕习近平，《在部分省区市扶贫攻坚与“十三五”时期经济社会发展座谈会上的讲话》，2015年6月18日。

〔4〕湖南省统计局网站：《2016年湖南县域经济发展情况》《湖南省2016年国民经济和社会发展统计公报》；湖南省人民政府门户网站：《2015年湖南县域经济发展报告》。

〔5〕李国武、侯佳伟，《锦标赛体制与中国省级开发区的增长——基于省级经验的研究》，《社会》2011年第2期。

〔6〕渠敬东，《项目制:一种新的国家治理体制》，《中国社会科学》2012年第5期。

（作者简介：冯亮，湖南省发展和改革委员会宏观经济研究所，经济学博士）