[编者按]
在湖南实施全域旅游发展战略、加快建设旅游强省的大背景下，认真贯彻落实《国务院办公厅关于加强旅游市场综合监管的通知》（国办发[2016]5号），对于依法落实旅游市场监管责任，构建旅游综合性产业综合抓的体制机制，打造“畅游湖南”品牌显得尤为迫切和重要。金杯银杯不如老百姓口碑。加强旅游市场综合监管，优化湖南旅游发展环境，让广大入湘游客乘兴而来、满意而归，也是提升湖南旅游知名度、美誉度和吸引力、影响力的迫切要求和长远之计。为此，湖南省旅游局、湖南省旅游研究院、红网论道湖南频道围绕“加强旅游市场综合监管，打造‘畅游湖南’品牌”主题，联合策划选题，将陆续推出一系列政策解读、理论探讨、热点评论文章，积极营造关注湖南旅游发展环境、提升湖南旅游品质的浓厚氛围。以下为第十六篇主题文章。
在“供给侧结构性改革”“互联网+”等理念引领下，我国旅游业正迈入以全域旅游为发展战略的全面转型时期，旅游市场已呈现出旅游主体多元化、旅游业态多样化、旅游资源整合快速化的特点。旅游主体的多元必将引发旅游经营者甚至旅游者鱼龙混杂，少数旅游企业面对旅游资源的快速化整合为了谋求自身利益损害公共利益现象较为突出，个别掌握旅游资源配置的公职人员为个人需要满足旅游经营者私利也就有了空间；旅游业态的多样必然使一些诸如在线旅游、邮轮旅游、露营地旅游等新业态缺乏必要的法律规范，旅游经营者损害旅游者合法权益追求不当利益扰乱市场秩序行为不易受到应有制裁，承载公共利益的旅游监管制度可以公共利益为准绳限制甚至遏制旅游主体谋取不当私利，维护旅游市场秩序，故强化对旅游市场的合力监管是旅游业全面转型发展法治保障之关键。
客观地说，颁行于旅游业转型期的2013年《中华人民共和国旅游法》对旅游监管做出了相应规定，其第83条规定“县级以上人民政府旅游主管部门和有关部门依照本法和有关法律、法规的规定，在各自职责范围内对旅游市场实施监督管理。县级以上人民政府应当组织旅游主管部门、有关主管部门和工商行政管理、产品质量监督、交通等执法部门对相关旅游经营行为实施监督检查”。正是监管部门在“各自职责范围内对旅游市场实施监督管理”的监管体制缺乏主导监管的核心主体，难以形成监管合力，不能适应全面转型旅游业所需要的合力监管机制，国务院办公厅于2016年2月4日正式发布的《关于加强旅游市场综合监管的通知》规定：“加快建立权责明确、执法有力、行为规范、保障有效的旅游市场综合监管机制”，以期建立旅游市场综合监管机制满足旅游业全面转型法治保障需要。
一、明确旅游部门为综合监管的牵头主体
在现行《旅游法》规制下，我国各级政府部门对旅游市场采取是依各自职责在自身职权范围内“分头管理”模式，各部门各自为政、分段管理，旅游部门主要监管旅游服务质量、工商部门主要监管侵害旅游消费者合法权益的行为、公安部门主要打击侵害旅游者权益的犯罪行为、质监部门负责的是旅游设施设备的安全监管等。而旅游市场行为涉及上述诸环节，是一个由无数旅游环节串联在一起的旅游行为，各自为政的监管难以对旅游行为的中间环节点尤其是边界点实施有效监管。同时，对旅游业转型发展中新业态的监管因《旅游法》缺乏明确规定，势必会出现监管盲区。只有创建一个由政府至少政府明确某一部门牵头主导形成合力的机制才会有政府部门担责边界点和盲区的监管，从而做到监管责任到位，监管有效。
二、构建旅游行政执法和刑事司法相衔接的机制
《旅游法》不仅规定了“分头监管”，而且遵循法制一般原则依据旅游市场发生的同一侵害旅游者行为后果严重程度规定不同监管主体：一般侵害由旅游、质检、工商等行政部门监管，而严重侵权行为由公安部门打击。旅游中各类主体行为对旅游市场侵害的程度却有不同，这种规定十分必要。但现实的旅游侵权行为是十分复杂的，有时严重程度不易判断，这时没有主导旅游监管的核心主体介入则也可能出现监管不及时、不到位的情况。且一般行政监管部门如果发现严重侵害旅游者权益的行为不及时移送公安部门，则可能出现对旅游违法行为打击不力的情形，同时，公安部门对旅游违法犯罪行为的打击也离不开其他监管部门掌握的基础信息。因此，构建旅游行政执法与刑事司法有效衔接机制，双管齐下的合力监管，才能确保旅游市场监管的效力发挥。
三、引导旅游行业协会加强行业的自律监管
当前以全域旅游为内容的旅游业转型发展是在国家放宽市场准入背景下展开的，这预示着旅游业行业和地区壁垒的打破将成为市场准入的新动向，也意味着跨地区、跨行业的旅游经营者将成为常态，旅游主体多元化和旅游业态多样化势必将成为一种趋势。多元化的市场主体追逐自我利益的动机良莠不齐、守法经营的动力也不一样；多样化的旅游业态也会使一些旅游行为难以找到明确的遵循规范，法律规范不清晰地带往往成为经营者不顾公共利益谋取自我利益的空间，这使得原本有限的政府自身执法资源更难以应对复杂的旅游市场问题，旅游监管行政资源有限性将变得突出。要克服旅游行政监管机制资源有限性，离不开监管模式由政府单一监管到政府综合管制与社会性规制相结合的监管机制创新。法国著名学者托克维尔所言“政府不管它如何精明能干，也不能明察秋毫，不能依靠自己去了解一个大国生活的一切细节。它办不到这一点，因为这样的工作超过了人力之所及”。转型中的旅游业因其业态的拓展和其主体的扩大，凭政府机关难以掌握各种具体的信息和细节，这就需要引导旅游行业协会加强对旅游业的自律监管，充分发挥社会监督作用，从而有序推进旅游市场的良性运转。
总体看，综合监管也有利于创造各类旅游主体遵守法律的良好法治环境。人们遵守法律并不是在于其强制性，更多地出于对法律正当性的认同，以公共利益为依归的旅游监管有助于弘扬和彰显公共利益，进而型塑旅游主体遵守旅游法律法规的良好环境。“行为人对法律规则做出何种反应行为，不仅取决于法律规则及其约束力，更取决于行为人所处的物质和制度环境。在不同的物质和制度环境下，相同的规则并不一定会激励出相同的行为。”公共利益得到弘扬和彰显的物质和制度环境下激励的是旅游主体对内含公共利益和公平正义的法律的认同和尊重，旅游法律法规甚至转型时期的国家旅游政策也就会在这种认同和尊重中得到有效实施，旅游业全面转型就有了法治保障。
(作者汤静系湖南师范大学旅游学院副教授。)
（来源：红网，2016年9月13日)
