我国历来重视制订教育发展的五年规划、十年中长期规划。国外更是以立法的形式制订和实施教育规划。眼下正是全国各地制订教育事业发展第十三个五年规划的关键时期，而对于什么是教育规划，不同学者有不同的解释。联合国教科文组织对教育规划的定义具有代表性意义，即“教育规划是一个过程，旨在确认最佳的行动过程，说明问题、确定重点目标并提供最经济合理的资源分配方案”[1]。教育规划成了联合国教科文组织和各国政府制订教育政策的思想根基。可以说教育规划就是教育发展的顶层设计和路径安排，一个立意高且实的教育规划，指引着规划年限内的教育政策设计、年度目标确定、年度工作计划制订、教育资源的合理配置和有效利用。严格实施教育规划，定期评估其实施情况和教育进展，那么教育发展的方向、速度、水平等都将是可控的。好的教育规划将教育引入佳境，差的教育规划要么使教育发展“少慢差费”，要么难以实施发挥不了作用。没有规划的教育发展将是随波逐流、盲目投入、不可预期、不可控的。因此，教育规划的水准和质量直接影响着教育的发展。但在现实中教育规划所发挥的作用、确定性不如人意，教育规划的功能未得到充分展现，其原因是缺乏规划实施的制度保障。这种现象在全面深化改革，推进国家治理体系和治理能力现代化，全面推进依法治国的背景下，有了十分重大的政策进展。2015年1月，国务院出台的《国务院关于实行中期财政规划管理的意见》(国发〔2015〕3号)，要求“各部门应结合国民经济和社会五年发展规划纲要及相关专项规划、区域规划的实施，按照部门职责分工，研究未来三年涉及财政收支的重大改革和政策事项测算收支数额……编制部门三年滚动财政规划”。要求强化约束机制，凡是涉及财政政策和资金支持的部门、行业规划，都要与中期财政规划相衔接，年度预算编制必须在中期财政规划框架下进行。也就是说由区域规划、部门或者行业规划、专项规划来产生中期财政规划，由中期财政规划约束年度预算。没有列入教育规划的项目或者教育事项，就不能获得财政支持，这从根本上杜绝了工作的随意性，保障了教育规划的实施，使教育发展更加可预期、可控制。
一、国际组织有关教育规划的理论和技术借鉴
(一)联合国教科文组织的普适推演模型EPSSim
2001年，联合国教科文组织开发了“普适”(generic)的推演模型EPSSim，以期支持各国的教育规划，其在以后的年份版本不断升级。EPSSim适用于规划的全过程，主要用于制订可靠的中长期教育政策、战略和详细的行动计划。其用途表现在以下几个方面：测试教育政策和战略方案的可行性；制订替代方案以应对动态的、不断变化的环境；确定所需的方案和资源；提供监测和评价指标。2008年，EPSSim V2.8版本发布，其由联合国教科文组织与联合国开发署和儿童基金会合作完成，是一种支持国家制订教育规划的全球性工具，目前已经获得多方运用。
从EPSSim模型(见图1)入口输入相关信息和各级教育入学率的预期目标，教师和行政人员、教室和其他教学用房、教学材料和设备等信息，模型将给出年度开支和资金成本的预测。其借鉴作用在于，这样的教育规划可以具体指导教育资源配置和教育经费需求预测。
图1 EPSSim模型简化图
(二)经合组织的大规模比较型规划：教育制度扫描和教育指标
经合组织开发了制度扫描技术，通过分析制度如何产生、如何变化，为解释案例、分析数据提供了框架。在对教育实践扫描的基础上，归纳出可能的教育发展方向和影响方向选择的社会经济因素、精英及公众的态度、行为、政府制度等因素。[2]针对某个具体的宏观教育决策问题，指明决策的整体趋势和这种趋势会受到哪些环境因素的影响，为政府部门作出政策规划提供有用的资讯。为了对教育体系的整体进行监测，开展坚实信息基础上的大规模比较，经合组织推出描述教育系统变化的指标体系，以《教育概览：OECD教育指标》的形式向世界发布。它包含了有关教育的人力与财政资源投入、教育与学习系统的运行和发展、教育投资回报等信息。经合组织教育指标体系按照主题排列，每部分都阐述政策背景及其对数据的解释，通过定量描述教育发展的水平及教育各方面的职能，帮助政府合理规划教育发展的目标、路径和教育政策措施。特别是方便了国际比较，容易确定本国教育发展的位置，及时发现存在的问题，从而为教育决策提供可靠依据。
(三)基于政治角度的PRA参与式教育规划模式
传统社会里政府是公共政策制订的绝对权威，政治精英垄断决策话语权。传统社会转向现代社会，高度关注利益相关者，特别是弱势群体诉求的表达和利益的争取，并通过参与方式引入决策。联合国儿基会PRA项目是参与式发展的方法之一。PRA通过政治程序改善规划，它倡导参与理念，“赋权弱势群体——妇女、少数民族、穷人、弱者、脆弱人群，并实现权力关系的转变”。这套工作模式包括确认利益相关群体；组织、记录、分析、判断这些群体的真实需要并形成规划方向和措施的草稿；反馈给利益相关群体，不断修订规划草稿，最终形成规划文本。[2]
(四)欧盟教育规划强调的主要因素
2008年10月，中国教育报记者在访欧盟教育委员扬·菲格尔时，问及在规划教育发展时应考虑哪些因素，注意什么问题，菲格尔在回答中以终身教育战略为例，强调需要考虑以下主要因素：第一，不仅要有高瞻远瞩的战略性描述，还应该明确一系列优先发展的项目；第二，教育规划要有现实的可行性；第三，制订教育战略时要确保各利益相关方都能够参与进来，包括国家决策者、区域和地方决策者、社会合作伙伴、学习者和公民社会的代表等；第四，要对规划的贯彻和宣传作出必要的安排。如终身教育战略规划应考虑如何让人们意识到贯穿生命始终的学习是多么重要。[3]
二、我国政府与智库多边互动综合决策教育规划模型及其运用
(一)我国政府与智库互动的教育规划模型设计
2015年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加强中国特色新型智库建设的意见》，指出中国特色新型智库是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，是国家软实力的重要组成部分。要求政府部门通过项目招标、政府采购、直接委托、课题合作等方式，引导相关智库开展政策研究、决策评估、政策解读等工作。事实上，近年来从国家到地方已经开始委托智库开展政策研究、草拟政策、规划初稿，特别是在规划领域已经形成政府和智库互动合作模式。为此，依据国家改革重大政策、立足国内教育规划实践、借鉴国际组织教育规划先进经验，以科学决策、民主决策为逻辑起点和价值追求，以统计分析预测、制度扫描、田野访谈等为技术手段，提出“政府与智库多边互动综合决策教育规划模型”(见图2)。多边互动指政府决策者、智库研究人员、利益相关者多边深度交流沟通，充分表达意见与诉求。在此基础上，综合教育发展水平现状、发展规律与趋势、教育政策实践扫描、人力规划与经济社会发展需求、各方意见与诉求等因素研制教育规划初稿，再按照民主征求意见和民主决策程序要求报送政府决策。
图2 政府与智库多边互动综合决策教育规划模型
(二)教育规划研究的目标任务与主要内容
1.目标任务明确具体、指标有标准
教育规划的战略目标或者愿景描述要清晰、具有激励性，指标具体、有标准。规划表述的目标和任务要具体、可测量、可完成、真实、联系教育(学校)实际、确定时限、可以评价、可以检查。例如，欧盟教育规划的质量指标之一是“15岁学生在阅读、数学和科学领域的低表现比例应少于15%”，学习流动性的指标之一是“到2020年欧盟至少有20%的大学毕业生有国外学习或者培训的经历”，标准是“最短不少于2～3个月或者15个学分”。美国皮沃基学区2011—2012年度战略规划提出，到2014年，K-6年级学生在阅读方面，以“学术进步措施”作为测量工具来测量，增加达标或超过同年级水平学生的比例从70%增加到90%。这不仅说明了学生成绩提升幅度的数量要求，连测试工具都界定清楚了。又如成都市某区县教育规划的某年度目标任务是：改革课堂教学，提升教学质量，“一般”级的学校60%提升到“良好”级，“优秀”级的学校达到学校总数的40%，“卓越”级的学校达到学校总数的10%；开展教师、校长专业发展评估认证，教师、校长参加认证培训的人数累计达到总数的30%，力争20%达到认证标准；教育现代化达成度达到成都市新标准85%以上，教育国际化达成度达到成都市新标准85%以上。其目标明确、标准清晰，可以评价、检查。
2.提高基础研究的针对性和科学性
基础研究的针对性和科学性直接影响规划质量。现实中不少规划的基础研究与规划内容脱节，一方面专题研究没有指向规划需要，另一方面规划内容缺乏研究支持。解决这个问题的办法是规划制订要有顶层设计，负责顶层设计的“总设计师”要与专题研究人员交流沟通专题研究的目的、意图、具体要求等。
“十三五”教育规划基础研究的主要内容有：“十二五”评估、若干专项评估、区域教育发展统计指标回归分析、国内外指标比较并运用DEATobit模型[4]等一系列方法，在效率评价基础上合理安排教育资源配置，运用EPSSim模型等多种方法，综合作出教育经费需求预测；进行国内外教育政策比较、综述国际组织的倡导；分析国家改革宏观政策走势，运用制度扫描分析框架梳理国家和区域教育改革政策及其实施情况；评估或者调研区域学校发展水平，评估或者调研区域教师、校长专业发展水平，调研区域教育质量综合评价情况；调研区域人力规划、区域经济社会发展需求；调研、访谈决策者、利益相关者；其他重要专题研究、专家咨询和头脑风暴等。
3.规划文本内容前后照应且相互关联
规划文本内容应当紧紧围绕规划愿景、目标的实现来展开，各部分相互支持照应。然而现实中很多教育规划，其战略目标与发展指标关联度差，重点任务、重点工程和优先发展项目与规划目标脱节，改革发展路径、政策措施等与发展任务不匹配，无资源配置安排或者资源配置不支撑规划目标。以下是优秀的案例：联合国教科文组织国际教育规划研究所指导研制的阿富汗《国家教育战略规划(2010—2014年)》，在优先发展项目部分，介绍每部分的总体目标、具体目标和组成要素，环环相扣。最后用财政支持前述目标任务的实现，该部分有图表汇总及收支情况分析。2013年5月发布的《澳大利亚全国性学校改进计划》，为了实现全面的公平与卓越，澳大利亚的目标是：到2025年，阅读、数学及科学要在国际上排名前五。为此，从2014—2015年开始的6年内，经费预算将为有新需求的学校提供额外的98亿美元，作为学校教育基金支持安排。提供额外的基金支持以确保儿童的教育成就并不是由他们的父母挣多少钱来决定的。所有的学生无论他们的背景如何，都应该拥有接受高质量教育的机会。为了2025年澳大利亚能进入世界前五名，提升学习标准，并且能更好地一直监控进展，澳大利亚全面实施课程，设计新的标准以便家长和学校能够追踪国家标准的分数，并且能够看到与国际上其他学生学业成就的对比。面对“亚洲时代”为学生未来的就业做准备，课程将会扩展到为学生提供更多有意义的与亚洲的学习相接触的机会，并帮助学生努力学习一门有优势的亚洲语言。
(三)政府与智库深度互动，突破教育规划短板
1.政府与智库深度互动
现实中不少地方常常表现为要么把教育规划简单交给智库代劳，政府部门思考缺位；要么政府部门直接要求智库写出某些要点，而未与智库进行深入的交流和沟通，或者交流不平等，只是在召开汇报会议时，双方按照事先准备的内容各自说一番，几乎没有讨论，更没有思想和观点的碰撞与交锋，形式主义地走完会议既定程序。其后果是智库关于规划的前期研究成果并没有充分融入政府领导人的决策思考中，科学决策和智库作用大打折扣，智库的角色演变为“代笔人”或者“写手”，而非研究者、咨询者；规划文本的实施价值变低，规划成为摆设。
出现这些问题的原因主要是政府和智库双方要么都只关心规划制订，而对规划将来的实施不够关心；要么政府方对规划制订的前期基础研究不看重，或者智库方对领导者、权威部门力量认识模糊。事实上教育(学校)往往会借助于某一事件、某个机会迅速改变面貌，形成新的发展态势，如领导者的某个主张、重要或者权威部门的评价结果、某些科学主张的实施、研究成果的运用或者先进经验的引入等。其解决办法是：明确政府部门与智库交流沟通的目的与任务，建立平等的交流机制和多样化的交流沟通形式，从而提高规划质量。应当通过合作协议(或者委托合同)来对政府部门和智库在规划编制过程中的权利、义务进行明确，形成平等的合作主体。
互动沟通交流的内容主要是，智库向政府部门交流关于规划的系列基础研究成果，目的是用科学研究结果影响政府领导思想，为政府决策提供可靠依据；智库访谈政府部门负责人，政府部门向智库交流沟通政府决策者的思路、想法、打算等并作深入讨论，目的是把政府部门领导者的思想和决策充分融入规划中。
2.重视利益相关者的诉求
规划在研制过程中往往容易忽视学习者和弱势群体的利益诉求，如特殊教育学校、农村学校、进城务工人员、低收入人群等，这些群体离决策者很远，他们的声音不容易被决策者听到，很难影响决策。为了解决这个问题，在规划制订的顶层设计中，应当对所有利益相关者进行一一分类和抽样，把对各类利益相关者意见的调查、访谈纳入研制流程，让利益相关者参与到规划制订的各个阶段中来。在基础研究阶段按照PRA规划模式的三个环节对抽样的利益相关者，特别是弱势群体进行调查和访谈。智库将调查、访谈结果及其研究提出的建议传递给政府决策者，政府部门根据这些信息和建议形成初步决策意见，智库根据这些信息和政府意见形成规划文本初稿。在规划初稿征求意见和修改阶段，再返回各利益相关方，广泛多次征求和落实各方意见。特别要让处于弱势的人群评价规划文本初稿，看是否真实表达了他们的意图，是否体现了他们的合理诉求。
3.对规划实施的监测评估作出安排
监测评估是战略规划必不可少的支持系统。OECD在《2015年教育政策展望：实现改革》中指出，监督不力威胁教育改革的成功。经合组织认为更严格一贯地衡量政策影响，将是一项长期收益，它也将确保未来的改革是建立在独立于政治周期或压力政策的基础之上。可见，只有通过监测、评价政策规划的实施影响，才能督促规划更好地实施，这是国内外的共同特征。因此，在教育规划研制中，也需要对规划实施的监测评估作出清晰的规划和安排，这是治理的理性体现。从教育规划决策、规划政策的实施和相关法律法规的实施，到实施的监测评估，构成了一个理性治理的链条，如此推进便是教育治理的现代化。
参考文献：
[1]联合国教科文组织.教育规划[C]//联合国教科文组织.全球教育发展的历史轨迹：国际教育大会60年建议书.赵中建，译.北京：教育科学出版社，1999：259.
[2]曾晓东.20世纪90年代以来世界教育规划理论和实践的进展[J].辽宁教育研究，2007(10)：12-16.
[3]高靓，李建忠.制订教育规划应考虑什么：访欧盟教育委员扬·菲格尔[N].中国教育报，2008-10-21(004).
[4]李玲，陶蕾.我国义务教育资源配置效率评价及分析：基于DEA-Tobit模型[J].中国教育学刊，2015(4)：53-58.
（来源:《中国教育学刊》2015年第08期，作者系成都市教育科学研究院副院长、博士后导师）
