反贫困是人类面临的共同课题。自从人类认识到贫困对于追求美好幸福生活的阻碍和制约，人类反贫困的实践活动便开始了。从16世纪末英国颁布《伊丽莎白济贫法》至20世纪中叶英国创立“福利国家”再到20世纪60年代美国创立“伟大社会”以及1945年联合国成立时将“消除贫困”写入《联合国宪章》，人类对于消除贫困的努力和实践从未停止，然而半个世纪过去了贫困仍时刻威胁着人类的生存。据统计，全球仍有10亿人生活在极端贫困线以下，8.52亿人处于饥饿状态，每年约500多万儿童因饥饿和营养不良而夭折。
中国作为世界上最大的发展中国家，贫困形式十分严峻。因此自新中国建立以后，中国的反贫困实践便开始了。经过60余年全国人民的共同努力，我国的反贫困取得了举世瞩目的成就。贫困现象无论在范围和程度上都得到了较大缓解，成功实现了贫困发生率由30.7%向1.6%的转变。纵观我国的反贫困实践，阶段性、渐进性、针对性、动态性是其主要特点。在政府主导下中国的反贫困实践经历了社会救济式扶贫、体制推动扶贫、开发式扶贫、攻坚式扶贫、综合扶贫五个阶段。
各阶段反贫困实践既反应了贫困在特定时期的特殊性和随经济社会发展而变化的动态性也反应了随着反贫困实践的开展人们对于贫困认识和理解的深入。然而反贫困实践中单一追求效率忽视公平的倾向以及贫困自身动态性和多样性本质为贫困的变异和发展埋下了隐患。随着经济社会发展与反贫困战略的实施，在绝对贫困减少的同时，贫困在新时期呈现出了新的变化并发展出新的形态，具体表现为绝对贫困与相对贫困并存、个体和阶层贫困并存、物质贫困与综合贫困并存等多维多类贫困状态。贫困在新时期的多维度和多样化使人们逐渐认识到贫困不仅仅是经济贫困（或收入贫困）。虽然收入确是衡量贫困的重要指标，但其并不能涵盖贫困本身，其仅仅是人类实现自我发展的工具而非目的。贫困的表象及其根源都具有多样性和动态性，收入贫困、能力贫困、精神贫困、文化贫困、地位贫困、关系贫困等都属于贫困但同时也是导致贫困出现、延续、发展的原因，且这些原因相互关联和作用，互为因果，使贫困呈现出多维度、多元化的存在状态和发展趋势。
贫困的多样性和动态性决定了反贫困的系统性和创新性。反贫困实践告诉我们，贫困的本质属性决定了贫困的治理并非政府、市场等单一主体能够完成，也并非某一方面的扶助能够实现，贫困在新时期呈现出的多维度、多样化、动态化特征要求在反贫困过程中建立新的价值目标，依靠一个多元治理体系，通过系统治理过程，引入多种治理方式，并进行多维评估，实现对于贫困的系统治理。系统治理要求我们创新反贫困治理结构，通过新的反贫困治理结构实现对贫困的预见性、系统性、有效性治理。反贫困治理结构及其创新主要指在既定反贫困目的（人类的全面发展）引领下创新的反贫困主体构成及其相互关系、政策制度、组织机构及管理体系。其是一个有机整体，相互依赖、相互作用，共同形成了新型反贫困治理网络结构。新的反贫困治理结构应作为一个贫困治理公共网络平台，通过运行机制和传导机制将政府、市场、社会以及贫困人口本身加以整合，并吸纳一切可利用资源投入贫困治理；通过规范机制实现贫困治理的法制化、多元化、高效化；通过参与机制实现贫困治理的多元参与并明确贫困治理多元主体权责利，使其合理分工、有效合作、相互监督，形成有效社会资本，实现自上而下与自下而上，横纵相连的有机统一，最终形成反贫困治理网络体系。
一、反贫困治理结构主体创新
在反贫困实践中由于受到逻辑实证论和管理主义的影响，人们长期以来往往忽略了一个基本价值思考：即为什么和做什么的问题。也即哲学意义上“目的”和“目标”两个本源问题。因此在反贫困的实践中人们常常把反贫困的目标和目的等同，在实践中把扶贫等同于反贫困。这导致提高贫困地区和贫困人口收入成为了扶贫的目标，人们希望通过经济脱贫实现反贫困，但往往效果不佳，在一些地区出现了脱贫与返贫的循环，正是源于反贫困目标与目的混淆的结果。总体来说，反贫困的目标是消除贫困，而反贫困的目的不是为了消除贫困而消除贫困，是使人得到自由全面发展，而只有实现人的自由全面发展才能真正预防并消除贫困。反贫困的目标——消除贫困是为反贫困的目的——人的自由全面发展服务的，在反贫困的进程中正是通过多个反贫困目标的完成最终实现反贫困目的：人的自由全面发展。人的自由全面发展要求在反贫困过程中改变传统经济扶贫、能力扶贫等单一扶贫价值观，以推动包括经济、能力、知识、社会地位、社会资本等多元发展要素的反贫困系统目标来真正实现贫困人口的全面脱贫。
反贫困系统目标的实现以反贫困治理结构主体的多中心化为前提。这是由于单一的扶贫主体结构往往带来几种弊端：首先，它使政府能力与反贫困需求之间出现不均衡，政府在面对多因诱发的多维贫困时，往往表现出一定程度的无所适从和力不从心。其次，单一主体使多元反贫困主体和资源无法介入到反贫困事业中，导致反贫困资源的闲置，相关组织的发展滞后，反贫困社会资本无法形成，反贫困成效甚微；最后，没有贫困群体参与的反贫困将始终无法真正理解贫困，致使贫困持续和发展成为必然。而当贫困群体习惯于政府解决所有问题以后，贫困群体自我选择的意识将不断弱化，最终贫困群体将放弃自我选择的权利，民主在贫困群体中的丧失成为了最后的结果。因此在反贫困过程中应打破政府垄断的扶贫模式，建立亲贫困人口的政策体制，倾听贫困人口的声音，在反贫困政策的制定和执行中体现贫困人口的诉求和权利。并引入市场和民间组织的力量，建立政府、市场、第三部门以及贫困人口在内的多元主体的合作伙伴关系。通过多元主体组成的反贫困治理主体体系实现贫困治理过程中各主体的优势互补以及反贫困效用的最大化。
1.政府方面
政府应从全能型政府向服务型政府转变，在反贫困过程中遵循“有所为，有所不为”的基本原则。
“有所为”即在贫困治理过程中政府应凭借自身无可替代的优势地位和资源发挥其引领作用，为多元主体的引入与合作建立政策制度平台，提供资金支持和服务监管。从而实现对多元主体的引导、培育、整合，最终使反贫困走上规范化、法制化和创新化的发展道路。在贫困治理过程中，政府应在多元主体组成的反贫困治理网络体系中扮演引领者、组织者、监控者、参与者、竞争者、协调者和信息汇集及发布者等重要角色，从而使反贫困治理网络结构及其组成各部分能够有机运行、协调配合，发挥最大效用。另外，政府应与多元主体建立互信合作的伙伴关系，了解贫困诱发的根源、影响要素和发展趋势从而结合多元主体各自特点整合各类组织、资源，运用多种工具手段有效预防贫困、治理贫困、消除贫困。在此过程中，政府还应积极通过各种政策渠道建立起参与式的扶贫机制，引入、培育社会组织，为其提供资金、法律、人才、政策制度等方面的支持，并培养贫困人口参与反贫困、维护自身权益的意识和能力，从而实现反贫困社会资本的有效积累以及反贫困协同治理的有效实现。
“有所不为”即建立起国家、市场、第三部门以及公民之间的公私伙伴关系。在贫困治理的微观领域，政府应发挥市场、企业、第三部门和贫困人口各自优势，通过转让、租赁、合作、补贴、参与等多种形式，使各种社会力量融入到贫困治理中，并在贫困治理中扶持、促进第三部门发展，培育参与、责任、信任和志愿等文化，有效形成反贫困社会资本。
2. 第三部门方面
作为不同于政府和市场的“第三种力量”，第三部门一直是反贫困实践中的一直重要且不可替代的力量。著名的第三部门（国际红十字会、行动援助、救助儿童会、无国界医生组织）以及中国颇具代表性的第三部门（中国扶贫基金会、中国青少年发展基金会、中国人口福利基金会）都用它们实际行动证明了第三部门在反贫困实践中不可替代的重要作用。第三部门凭借其灵活性、动态性、亲民性以及强大的资源动员力量和高效的使用效率一直在反贫困的实践中发挥着不可替代的重要作用。世界银行认为：“NGO可以通过扩大贫困者的经济机会、促进赋权和加强安全保障三个方而来形成持续性的减贫动力。”（世界银行:《2000/2001年世界发展报告：与贫困作斗争》，北京：中国财政经济出版社,2001年。）中国反贫困北京宣言指出，“NGO在反贫困中的作用表现为，能够动员政府无法动员的本土资源和海外资源；对社会需求做出反应；是扶贫制度创新的重要力量；对于培育与市场经济相对应的公民社会，具有积极的意义。”（中国扶贫基金会：《中国NGO反贫困北京宣言》，2001年10月31日中国网。）因此，政府应退出微观政策项目执行领域，主要承担起建立良好的制度环境，制定正确的宏观政策，有效发挥市场资源配置的作用。通过合理赋权，积极培育和引导第三部门参与反贫困并使之成为反贫困的中坚力量，从而最终与第三部门建立起良好的合作互信伙伴关系。而第三部门也可以通过主导参与、合作参与等多种方式，充分发挥作为“第三种力量”的比较优势，在反贫困过程中充分扮演好制度改良者、政府合作者、社会整合者的角色。值得注意的是，第三部门及其组织下的公民参与反贫困，将有利于形成良好的社会资本和“反贫困文化”，其对于反贫困意义重大。
3.贫困群体方面
贫困群体应在反贫困过程中扮演诉求者、参与者、执行者和监督者的多重角色。贫困群体成为反贫困主体具有重要意义。首先通过反贫困中与其他主体的合作交流，贫困群体能够积极表达诉求，使反贫困以理解贫困为前提并形成有效社会资本；其次，贫困群体成为反贫困主体也实现了从参与政策到理解政策再到积极执行政策、评估政策的有效转变，贫困群体在参与反贫困实践过程中，意识、知识、能力、社会地位、社会关系等多方面都得到了发展，从而为其全面脱贫和全面发展提供了基础和前提；最后，正如托克维尔认为政治结社是一所免费大学，公民在那里学到结社的一般原理。作为反贫困的主体，贫困群体在实现自身经济的富裕、知识能力的提高的同时，更学会了对公民权的实现和维护，其意义超越了反贫困本身，对于民主社会的建设以及公民权利的实现都具有深远影响。
二、反贫困治理结构的制度创新
反贫困治理结构的优化需要健全、稳定、创新的制度。反贫困的实践表明，要克服反贫困过程中“集体行动三大困境”必须以科学、完善、创新的制度为前提和保障。通过科学、完善的制度能够使相关利益群体产生对未来的合理预期，进而使他们对预期的实现充满信心，并最终使他们了解预期的实现途径从而积极投身于反贫困；通过与时俱进的制度创新能够永葆制度的生命力和影响力，从而有效优化治理结构并使之良性运行。正如博登海默所说：“单单稳定与确定性，并不足以为我们提供一个行之有效的、富有生命力的法律制度，法律也必须服从发展所提出的正当要求。”（E·博登海默：《法理学—法哲学及其方法》，北京：华夏出版社，1987年。）因此，在贫困治理过程中，应将法典和专门法结合，根据贫困治理过程中出现的新情况、新问题辅之以相应政策以弥补法律的局限性和滞后性。我国目前在反贫困方面法律制度十分滞后在局部领域甚至存在空白，这使我国反贫困实践呈现出一定程度的混乱和低效。具体表现为反贫困实践中缺乏反贫困基本法典，反贫困的宗旨、主体、对象、标准、目标、内容、方式、途径不明确。相关反贫困制度（教育、财政、NGO等）缺乏或空白，以及由此引发的反贫困实践中政府垄断，贫困人口的权益无保障，诉求少通道，第三部门在反贫困中的角色和活动无法可依，多中心的合作与监督无法律保障、规范。因此，实现多中心协同治理的关键是制度创新。只有通过制度创新才能实现多元主体整合效应的有效发挥，才能实现反贫困的长效化。制度创新包括两方面即正式制度（法典、专门法和政策）的供给与非正式制度（软法）培育和运用。
1.正式制度方面
首先，应制定《反贫困法》使反贫困具有的法律依据和制度保障。《反贫困法》中应明确政府、第三部门以及贫困人口等多元治理主体的角色及其权利、责任，应明确其在反贫困过程中的相互关系及实现关系的途径；应明确贫困线和贫困监测系统，根据各地方多样化贫困状况建立贫困测度机制，并在此基础上建立贫困人口最低生活保障制度；应明确反贫困的决策、组织、计划、监督、评估机构及其职能和运行机制等政务公开机制；应明确贫困人口在反贫困过程中的权益、实现权益途径和维权保障机制；应建立规范反贫困资金审计和监督机制；应建立贫困监测和预警机制，实现反贫困由事中事后救助向事前预防的预见性反贫困转变。
其次，应创新教育反贫困制度。通过贯彻落实贫困地区义务教育制度和职业技术教育制度创新，改变贫困地区贫困人口知识结构、素质结构和能力结构，实现贫困人口人力资本的积累，从而为贫困人口摆脱“文化贫困”和“贫困文化”实现精神脱贫奠定人文基础。中国的反贫困实践证明，以义务教育和职业技术教育为主要内容的教育反贫困制度，对于贫困地区提高脱贫能力、有效参与反贫困意义重大。
再次，应创新完善第三部门参与反贫困的制度。当前中国的第三部门在反贫困中的作用尚未得到有效发挥，贡献率还不高。其原因在于第三部门参与反贫困的相关制度尚存在一定程度的空白。因此，应建立第三部门参与反贫困的相关法律法规，明确第三部门在反贫困中的参与途径、角色、地位、职能、组织形式以及与其他主体合作的方式等。从而使第三部门在相关法律法规的引导、约束和监督下规范、科学、高效地参与到反贫困实践中并积极发挥其比较优势和监督者的特有作用。
最后，应创新财政反贫困制度。当前中国财政扶贫存在诸多问题：制度建设还比较滞后，财政扶贫转移支付制度繁杂不规范，扶贫资金数量严重不足，需要与可能之间的缺口巨大，扶贫技术管理手段落后，财政扶贫资金的管理成本较高，使用效率较低以及财政扶贫制度上缺乏有效的激励机制。（王小琪：《推进中国财政扶贫制度创新的思考》，《改革与发展》2007年第2期。）中国的税收返还仍以维护地方既得利益的基数法进行分配，体现了对收入能力较强地区的倾斜原则，维护了较富裕地区的既得利益，与缩小地区间差距的主旨相违背。因此，必须通过创新财政反贫困制度为反贫困活动注入经济推力。可通过建立开发基金、国债以及增加财政投入等多种方式为反贫困提供资金支持；针对中国当前纵向、横向财政不平衡的现状，应增加转移支付的基数或系数；应创新反贫困资金的管理体制，使资金的分配、运作和监督实现规范化、科学化和有效化。
2、非正式制度（软法）方面
软法即治理体系内部由于多元主体交往、协商、对话而形成的规则和程序。软法具有非压制性、非命令性、非强制性等特征，并能根据事物发展动态调整，所以在公共治理中广泛存在，并发挥着重要作用。我国在十六届四中全会《关于加强党的执政能力建设的决定》提出：“发挥社团、行业组织和社会中介组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用，形成社会管理和社会服务的合力”。充分体现了我国已开始注意到“软法”在公共治理中的作用。反贫困实践表明，反贫困应以精神脱贫为基础，打破“文化贫困”与“贫困文化”的恶性循环，树立科学、创新的反贫困文化。应将反贫困的意识、规则和精神深值于贫困人口内心并形成创新、合作、互信的民俗民风，才能实现反贫困的预防化、长效化和系统化。相对于正式制度的滞后性、有限性和强制性，软法及其具有的协商性、共识性和内在自律性将使其在反贫困过程中发挥重要而深远的作用。因此，应通过贫困治理网络平台建立参与机制，实现广泛的沟通交流并及时获取贫困地区和贫困人口信息，通过多元主体的意见交流、思想碰撞实现政策制定的合理化、科学化、创新化，并在此过程中使贫困人口理解政策、接受政策、自觉执行政策从而形成科学的反贫困文化。另外，可通过政府门户网站、社区网站、BBS、QQ、博客、微信、电视、广播等媒体手段和多元组织积极宣传反贫困知识，普及科学文化知识，教育、引导贫困人口实现精神脱贫，提高贫困人口科学文化素质、法律素质、权利意识，实现贫困地区和贫困人口“贫困文化”向“反贫困文化”的积极转变。通过以法制为内核的多中心合作贫困治理，实现贫困地区自觉反贫困、科学反贫困、合作反贫困等基本反贫困理念规范，使反贫困成为贫困地区的时尚、风俗和文化，从而形成巨大的反贫困社会资本和文化资本推动反贫困战略的实现。
三、反贫困治理结构的管理运行创新
多元主体的共同治理要求反贫困治理网络在管理运行上，改变原有自上而下的行政扶贫方式，强调在反贫困过程中的等级制管理向网络化合作转变，以合作、协商、谈判替代原有对立、命令、控制。在反贫困治理网络中“多对多”所形成的反贫困治理网络中多元主体之间的“多边关系”将替代原有政府与各主体的“双边关系”而使贫困治理网络呈现出分散化和扩散化的特点。政府在贫困治理网络体系中由原有反贫困的中心角色转变为贫困治理网络中的一个重要节点（或称为管理者），通过政府为多元主体的合作疏通通道，搭建平台，协调行动、调节冲突。政府在此过程中与其他主体在多边合作的基础上回应贫困、消除贫困。
网络化反贫困治理结构，多层治理（网络纵向）、伙伴关系（网络横向）、自主治理（网络节点）将成为反贫困治理网络管理运行过程中的关键词。
在反贫困治理网络纵向上，应建立一个长期、稳定、统一的反贫困机构（国家反贫困总署）。该机构兼具行政职能和统筹协调反贫困资源职能，实行垂直统一管理，将反贫困中的各职能部门反贫困的权力和资源加以整合，并协同各地党委和政府直接对各层次反贫困机构和责任人管理、监督和问责。另外，多层治理还可以以具体任务为导向，根据不同目标组成动态网络。正如奥斯特罗姆夫妇所说：“每一个公民不是由一个具体的政府来提供服务的，而是由不同的公共服务产业来提供服务……接着，我们能够想到公共部门是由许多公共服务的产业组成的，如警察、福利以及卫生、交通等。”（埃莉诺·奥斯特罗姆：《公共事物的治理之道——集体行动制度的演进》，上海：上海三联书店，2000年。） 因此，在实现信息共享、协同合作的反贫困治理网络体系中，政府应不断针对不同地区、不同类型和不同程度的贫困问题与其他多元主体共同构建新的反贫困治理专项网络（贫困治理子网络）从而对特定问题加以解决。创新的子网络由新的多元主体组合动态组成，采取创新的合作方式，从而创造解决特定问题的新方法。子网络最终或随任务的结束而解散，或作为基本网络的组成部分扩展基本网络。
“伙伴关系是许多行动者之间的动态关系。这些行动者是以接受共同目标为基础的，并且都认识到最合理的社会分工是建立每一个伙伴的各自比较优势基础上伙伴关系包括相互影响，在协同发展和各自保持独立性之间精心平衡，还包括相互尊重,平等参与决策、共同承担责任、透明。”（Jennifer M.Brinkerhoff，“Government-Nonprofit Partnership:A Defining Framework”，Public Administration and Development，no.22,2002.）在反贫困治理网络体系中，多元主体的有序参与、协同配合以及相互监督等活动的开展都必须依靠伙伴关系，其作为一种“软法”起着多元整合的功效。伙伴关系为多元主体实现协同治理发挥整体效应提供了保障和前提，其不仅有利于促进多元主体相互认同、监督、学习和互惠，实现多元主体的合作和发展，更有效降低了合作治理过程中的交易费用。因此，政府应在完善立法和管理体系的基础上，与第三部门和贫困人口建立伙伴关系。将部分职能转移给第三部门，建立和完善激励性政策制度，引导第三部门和贫困人口等多元社会力量进入反贫困治理领域，促进第三部门的发展壮大以及贫困人口的全面发展。
自主治理对于反贫困的意义不仅限于反贫困本身，要真正实现消除贫困和人的全面发展须依靠自主治理。自主治理的过程是公民权实现的过程，是人全面发展的过程，也是社会资本形成、发展的过程，更是社会文明进步、民主实现的过程。因此，在反贫困过程中可结合自主治理的“设计原则”完善正式制度，引导优良的非正式制度（软法）形成，使多元主体在反贫困过程中克服集体行动的一阶困境和二阶困境，实现多元主体的规范合作，自我约束，相互监督。通过自主治理将对多元主体的外部管理通过正式制度和非正式制度内化于网络体系的文化中，并在各主体成员精神上建立自我约束和监督机制，使贫困人口在科学的思想和文化引导下实现自愿反贫、自觉反贫和自主反贫。通过反贫困治理网络上各节点的自主治理、节点与节点之间的合作治理，以及点群与点群的协同治理，最终反贫困治理网络将得以有机高效运行并产生巨大反贫困效应。而在自主治理过程中多元主体特别是贫困人口学会了自主治理与协同合作，人和社会的全面发展使贫困从根源得以消除，优良的社会资本得以形成、发展，公民权得以维护、实现，我国的民主进程也将得到巨大的推动。(《求索》2015年 第1期)
