吴田：中国社会科学院中国社会科学评价中心助理研究员，管理学博士
转载请注明出处
引用格式：吴田. 美国智库影响政策议程设立的多源流模型设计与应用[J]. 智库理论与实践，2016，1(5)：28-35.
01摘要[目的/意义]智库的一个最主要目标便是影响公共政策，因此智库究竟对公共政策具有怎样的影响这一问题值得深思。[方法/过程]本文选择采用政策过程的视角，且主要关注过程的前端，以美国智库为例来分析智库对公共政策的影响。借鉴公共政策分析的经典“ 多源流” 框架，本文提出了智库基于问题源流、政策源流和政治源流的影响机制模型。并结合美国3 类代表性智库的实际案例，就智库在此模型中的定位和影响方式进行了深入地分析和讨论。[结果/结论] 智库对公共政策议程设定的影响举足轻重，在这一过程中智库主要借助媒体宣传和公共舆论来影响问题源流，借助自身的研究能力和声誉影响来引导政策源流，借助与核心部门的人员交流来影响政治源流，并且不同类型智库侧重的方面不同。多源流的影响机制模型为智库影响公共政策这一问题在政策过程前端的探讨提供了理论框架，基于美国智库的案例分析也为中国推动新型智库建设提供了借鉴。文章全文（上）
智库，思想产生和贮藏的地方。智库的一个最主要目标便是通过多种渠道和方式，在短期或长期，直接或间接地影响公共政策。近年来，随着各国对科学有效决策重视程度的日渐提升，全球的智库建设迎来了新一轮热潮。美国宾夕法尼亚大学智库研究项目（TTCSP）编写的《全球智库报告2015》显示，2015 年全球共有6846 家智库，其中美国以1835 家的数量遥遥领先。那么在这样的智库大国中，智库究竟对公共政策具有怎样的影响呢？
针对“智库对公共政策的影响”这一问题，我们可以从许多角度切入：从政策类型的角度，我们可以探讨智库对政治、经济、社会、科技、外交等各种类型的政策分别产生怎样的影响；从政策过程的角度，我们可以分析智库对政策的制定、执行、评估、监督和终结各个环节分别产生怎样的影响；从政策时间结构的角度，我们可以观察智库对政策的短期、中期和长期影响。而从“影响”这一角度分类，又可以包括影响的方式、领域和程度。分类的目的在于使分析逻辑更加清晰，并非存在优劣之分。已有的相关主题研究基本可以归纳到上述分类之内，而具体到对美国智库影响公共政策的研究也是如此。在湖北大学刘文祥教授的指导下，有一批研究生在其学位论文中分别就美国多个知名智库进行了深入的单案例分析，并且都旨在建立一个全方位的分析框架。但美国智库数量大、类型多，试图全面进行论述难免会过于笼统，研究多是对已有事实的不同排列组合，缺乏理论贡献。基于此，本文选择从单一角度切入，只对美国智库影响公共政策的一个侧面进行分析，旨在搭建针对这一分析视角的理论框架：一方面是对前人研究的系统归纳；另一方面也为之后相同视角的研究提供借
鉴。安德鲁·里奇（Andrew Rich）曾在分析智库和政策专家的角色时指出，专家的学术咨询作用更多地体现在政策议程设定初期，后期只是为决策者提供一个所谓的正当理由。本文在此也选择从政策过程的视角切入，且仅集中于对过程前端的关注，以美国智库为例来分析智库对公共政策的影响。基于已有的文献可以看出，美国智库对政策的影响涉及到各个领域，且影响程度不一，但在影响方式方面却存在很多共同之处。鉴于此，本文主要关注影响的方式和渠道这一角度，对于影响政策的领域和程度则较少涉及。
1 “多源流模型”的建立
多源流分析框架是由美国著名政策科学家约翰·金登（John W. Kingdon）在《议程、备选方案和公共政策》一书中提出的。金登通过4年的实地调查和研究为我们打开了一个位于政策制定前端的“黑箱”。他通过一系列真实的案例向我
们呈现了在美国政治中一个公共问题是如何成为一项公共政策的。由此可见，多源流框架主要关注的是政策议程的设立过程，也就是整个政策过程的前端。金登认为，在政策系统中有3 条不同的且彼此独立的源流，分别是问题源流、政策源流和政治源流。在某个关键时点上，3 条源流汇合到一起，共同推动了“政策之窗”的打开，政策议程由此启动。这是一项政策得以出台的关键阶段，也是最具有戏剧冲突的阶段。并且智库的主要职能在于“推广思想给公共政策制定者”, 即其发挥影响最重要的时点也主要是在政策出台之前。因此本文便将着眼点聚焦在政策过程前端，探讨智库在其中扮演的角色。基于此，本文将借助“多
源流”框架中的分类方式，分别从问题源流、政策源流和政治源流3 个方面入手进行分析, 基于此建立本文的理论框架。
1.1 问题源流
社会中存在着各种各样的公共问题，那么究竟哪些问题可以引起关注呢？这其中媒体曝光和公众舆论无疑是两项彼此联系的重要途径。因此，对于这一部分的分析重点，本文将聚焦于智库对于影响媒体宣传和引导公众舆论这两方面的作用。
1.2 政策源流
在金登的描绘中，各种政策方案和建议是在政策的“原汤”中四处漂浮、游荡、碰撞，最终幸存下来的类似于一种自然选择的结果。因此，在这一过程中对这些幸存方案的解读应当更多地从智库本身着手，智库中的研究者水平和产品质量都在其中起到至关重要的作用。进一步有效地推动自身的思想产品得到核心层的关注和重视也是这一环节的重要方面。
1.3 政治源流
这一部分主要涉及到一些政府或国会本身的变动，例如国会中多数党的变更，政府中关键人事的调整等。因此，针对这一角度我们主要关注智库与政府、国会等权力部门的关系，且与政策源流不同的是，这一部分与核心层的互动我们更倾向于人事角度而非政策主张的角度。
结合上述3 方面的定位，我们可以绘制出如图1 所示的分析模型示意图。在接下来的部分，将依照这一模型就美国智库对公共政策议程设定的影响进行更加深入地讨论，正如前文所述，主要从影响方式和渠道的角度进行分析。
2 基于“多源流模型”的影响方式分析
2.1 对“问题源流”的影响
在问题源流这一角度，智库主要通过借助媒体的宣传和引导舆论的导向来将自身关注的问题摆到显眼的位置上去，从而让一些问题的能见度更高。媒体传播和公众舆论一直是相辅相成、互相影响的两个方面。智库在此的影响方式便可以通过两条渠道来实现：通过与媒体的合作来影响舆论导向；通过与公众的互动来吸引媒体关注。
智库与媒体的合作是一个塑造自身公共形象的过程，在信息化、网络化飞速发展的今天，站在科技发展前沿的美国无疑会充分借助这些便捷手段。智库通常会采用新媒体和自媒体相结合的方式：一方面智库的专家学者常常会在主流媒体上发表言论，开设专栏，提高曝光率。例如他们会针对某个问题在电视上进行辩论或分析，也会在报纸上发表评论。在美国耳熟能详的广播电视公司ABC、NBC、FOX、CNN，以及受众面最广的几家报刊《华尔街日报》《纽约时报》《华盛顿邮报》《洛杉矶时报》上都能看到智库专家的身影。另一方面智库为了更好地吸引年轻一代的关注，也开始利用Facebook、Twitter、YouTube、甚至是手机APP 等自媒体渠道传播思想，提高自身影响力。
智库与公众的互动通常有两大类。一类是通过出版物。美国的主要智库除了研究人员在各类报刊杂志上发表文章之外，每年还会出版发行大量的期刊、专著、研究报告等多种类型的出版物，许多著名智库的刊物已经产生了长期而深远的影响力。另一类是通过举办各种研讨会、讲座、培训活动。美国的智库常常会以讨论热点问题、发布研究成果等为由召开大大小小的会议，对于那些知名智库而言，每年召开上百场是常态，并且这些会议大多都是向公众开放的。并且互联网的发展也为公众接受这些信息提供了便利，如果不能亲临现场，公众也可以通过网络获取相关资料；这些研讨会有时也会吸引媒体的参加。除此之外，短期的培训项目也是智库引导公众的重要方式。
2.2 对“政策源流”的影响
在政策源流这一角度，智库的影响主要表现在其如何通过自身的专业研究能力恰当且有力地证明自己的方案或主张的有效性和可行性。这无疑对智库本身提出了较高的要求。首先从总体来看，美国的智库超过1800 家，因此不夸张地说，美国智库研究领域已经完全覆盖了其公共政策所能涉及到的范围。政治、经济、科技、医疗、军事、教育等各个领域都有专业型智库或者是综合型智库在从事着相关的研究。虽然不同智库的研究侧重点有所差别，但他们在如何使自己的方案脱颖而出方面却是大同小异。概括来看，主要有以下3种方式。
第一，组建高水准的研究团队。智库的研究人员大多接受过某一领域的专业学术训练，多数人都拥有博士学位，或者是研究能力卓越的硕士毕业生。当然随着时代的发展，许多智库的关注点并不仅限于进行科学研究，而加入了许多实践层面的内容，基于此，一些具有较强行动力的实践型人才也加入到智库队伍中，比如一些卸任的政治家、企业家、社会活动家等。但无论各类智库的人员组成结构如何，其知识精英的特点和提供高质量研究产品的初衷都是一致的。只有首先保证了研究成果的高标准、高质量，才能进一步影响政策制定者的选择。与此同时，智库也非常重视对新一代研究人员的培养，例如通过实习生项目，甚至是直接设立自己的研究生院，使得年轻一代可以在实践和学习中提升能力，历练才干，更好地继承前辈的衣钵。
第二，直接与核心层交流。在这一方面，美国的智库专家们可以通过直接到政府部门发表演说，给政要写信、递交简报、研究报告，甚至是兼任行政部门的顾问等方式，直接与政府官员对话。例如布鲁金斯学会（Brookings Institution）的弗伦泽尔（Bill Frenzel）和彼得森国际经济研究院（Peterson Institute for International Economics）的伯格斯坦（C. F. Bergersten）就在总统贸易代表办公室的“贸易政策与谈判顾问委员会”兼任顾问。
第三，在国会听证会上作证。国会听证会是美国政策过程中的一个独特的设计，一项议案的通过需要经过众议院、参议院的各种委员会举行的听证会的环节。一项政策主张在通过之前的各种努力终于得到重视之后，能否最终变为正式政策出台，听证会是关键的一环；当然如果存在其他意见，听证会也可以成为智库专家推销备选方案的重要场所。国会议员们会和不同的利益相关者基于选举考量、政治立场、价值观来阐述自己的意见和观点。而智库专家经常会被国会邀请在听证会上提供证词，这种方式不仅会直接影响国会议员，也可能会塑造出强大的政治舆论。
2.3 对“政治源流”的影响
在政治源流这一角度，智库的影响主要体现在总统换届和人事调整中，具体方式可以通过担任美国总统候选人顾问和通过美国特色鲜明的“旋转门”机制而实现，并且这两方面是相辅相成的。为总统候选人出谋划策可以方便且直接地借助竞选过程中的宣传造势活动传播自己的主张，总统换届的节点一方面推动了政治源流的涌动，另一方面也将一些政策热点推向了前台。而“旋转门”机制的影响则是更加长期的，其带来的人际关系网络的影响力可以贯穿整个政策过程始终。顾名思义，“旋转门”就是个体在政府之门和智库之门之间转换。而对政治源流影响较大的无疑是从智库之门进入政府之门，也就是实现人事的调整。往往新一届政府的登台也是人事调整的关键时期，那些在总统竞选过程中立下汗马功劳的智库学者，在新总统组阁时往往会被调入政府，得到重用。
由此可见美国智库在整个政策议程的设立过程中都产生了重要的影响，并且影响的渠道是多元的。在此我们依托于多源流模型，将智库的影响放到3 种源流中分析。接下来我们便将多源流模型应用到对具体的智库案例的分析之中，不同类型的智库在模型中的定位应当存在差别。
-------（未完待续 敬请关注明天的推送）
3 不同类型的智库在“多源流模型”中的定位
3.1 美国智库的分类
3.2 三类智库在“多源流模型”中的定位分析
3.3 具体案例分析
3.3.1 布鲁金斯学会
3.3.2 兰德公司
3.3.3 传统基金会
4 结论
（来源：智库研究，2016年11月30日）
