作者：南京师范大学国家治理与政府创新研究中心 唐庆鹏
现代公共政策科学化的一个重要标志就是“谋”与“断”分离,也即咨询研究与决策行动的专业分工。
现代智库兴起于美国、发展于美国、繁盛于美国,一定程度上,一部现代智库成长史可以浓缩并体现在美国智库的全部演进历程中。然而,美国学者托马斯·麦维兹在研究美国智库实际运作时曾感慨道:“智库是什么?评论家们对它的描绘是矛盾的,例如,既是‘知识的圣殿’,又是‘虚伪的游说公司’”。麦维兹的感慨,展现了智库在发展进程中异化的可能,而这种异化必然导致研究信度的降低,最终削弱公共决策的科学化民主化。具体说来,智库的异化表现在三个方面:
“知识为权力俘获”:智库沦为权力的附庸和工具。美国智库常常以“超越党派政治的独立性”著称,但在美国政治现实中,拥有政治权力的政治精英对智库进行控制和利用的情况广泛存在。在这种情形下,知识成为权力的附庸,智库及其中的专家则丧失主体性和自由。实际上,20世纪70年代以来,美国的一些智库的这种转变就已经非常明显了。当智库沦为权力肆意把玩的工具时,其所从事的活动往往不是知识探索与政策研究,而只是对政治精英们的政策偏好和主张所做的粉饰性工作。此外,更为极端的是,一些智库在政治精英的要求下毫无原则地为不正当决策辩护和背书,智库观点成为其“定制的专家意见”。这样,智库不再是追求知识的真理性和实用性为旨归,而是丧失客观立场,为权力所俘获,沦为在“真善美”的知识外包下的权力附庸和工具。
“权力为知识俘获”:智库的话语独白和专家霸权。相对而言,专业的智库通常会优先生产或获取知识,并通过知识鸿沟形成话语优势,并进而形成以专家为核心的“话语独白”局面。从政策权力分配来看,过度话语优势重新建构了智库在公共决策中的权威,把智库及其专家的作用推到一个核心和主导的地位,形成“知识/权力”垄断体制,从而促使一种“专家霸权”的异化现象出现在政策活动中。现实中,专家霸权可以具体表现在政策问题建构、政策方案规划以及政策评估等诸多方面。总之,当智库凭借知识优势垄断政策话语权,俘获公共决策的权力,导致对其他政策主体尤其是公众的排斥,则必然构成对公共决策的公共性、民主性的破坏。
“知识为市场俘获”:智库违背其非营利属性,成为具有功利化倾向的经济工具。智库毕竟是由不同领域的专家个体组成,个体的私人需要使得智库成员本能上也具有“经济人”动机。在美国,出于自身利益需要,不少智库成员或明或暗地为富人、企业、财团提供政策游说服务,并从中捞取高额酬劳,而智库组织本身同样面临在激烈的市场竞争环境下的生存问题,容易跌入“金钱依附陷阱”。此外,近年来美国一些私人财团热衷资助智库,其动机并非出于公益心或慈善心,而是基于服务其私人财富的考量。在他们眼里,智库只是其经济实力转换为政治权力的工具。对此,有学者明确指出,美国不少智库已“成为重大经济利益的工具”,这也间接反映了智库的功利化倾向。
前车之鉴,后者之师。中国智库的发展,既要吸收和借鉴发达国家现代智库成长中的合理因素,同时也要警惕并规避其发展进程中的异化现象,从而建立一批健康有序的现代智库。这就需要从以下四个方面展开工作:
第一,转变理念,从制度上确保智库有效融入公共政策体制机制中。现代公共政策科学化的一个重要标志就是“谋”与“断”分离,也即咨询研究与决策行动的专业分工。智库专职于咨询研究,政府则专心于决策行动,智库以咨询的科学性保证政府决策的科学性,两者有机互动,但又不可混为一谈。因而,智库的发展需要破除政府包办咨询与决策的全能思维,转而确立“谋”、“断”分离的科学决策的理念,从思想上接受并发挥智库作为政府外脑所发挥的咨询参谋功能。同时,应构建“咨询先行”的公共决策法定程序。当前,我国应在完善重大行政决策专家咨询论证制度的基础上,扩大专家咨询的决策范围,同时严格专家参与的程序规定,避免将决策咨询变味为“奉命论证”,最终从制度上保障智库作用的充分发挥。
第二,促进权力体制机制的公开化、透明化,为智库研究创设信息条件,尤其是完善并有效贯彻政府信息公开制度。智库从事政策分析活动所需的信息,首先要尽可能全面,其次是要尽可能准确可靠。我国政府信息公开的广度和深度都已有了显著改进,然而,现实中还存在一些地方和部门选择性公开、形式化公开等问题,导致公开的信息全面性、准确性、实用性不足,从而影响了我国智库研究的科学性。因而,今后应加大政府信息公开制度的细化措施、监督约束机制等方面的完善力度。
第三,适当放松智库思想市场准入限制,并通过一系列财税政策培育市场。目前,我国智库普遍采取登记管理制度,严苛的登记注册已严重限制我国智库的发展,导致官办智库与民间智库比例悬殊、市场主体结构单一等诸多问题。因此,基于我国智库发展的现实状况,借鉴智库的国际经验,当前有必要简化智库登记注册的手续、降低门槛,让更多的社会主体更便捷地参与进来,从而丰富我国智库思想市场。同时,对智库组织实施税收和财政方面的优惠是各国普遍做法,这在一定程度上可以提升智库的吸引力。
第四,完善法律制度,依法规制智库思想市场。智库思想市场同一般产品市场一样,都有市场失灵的风险。因此,为确保智库思想市场的健康、有序发展,有必要对智库思想市场进行适当规制。一方面,完善智库相关法律制度,将智库纳入国家法律的制度体系并对其行为进行有效地规范管理。另一方面,由于智库成员本能上也具有“经济人”动机,其咨询研究存在出于自身利益需要而非服务公益的风险,因此,还有必要建立健全智库专家的咨询论证责任机制,对于咨询研究违反法律规定、导致决策失误并造成危害性社会后果的智库及其专家,应依法追究其责任,从而规避和减少智库咨询的功利化和随意性。
（原文载于：《大众日报》2017年2月8日）
