编者按：为深入开展湖湘智库行动，宣传推介湖湘智库研究优秀成果，为省第十一次党代会献计献策，省委宣传部主办了推选湖湘智库研究“十大金策”活动。经专家小组初审，筛选出35项研究成果作为“十大金策”参选项，并由专家小组进行“智库点睛”。红网现集中刊发这些研究成果，欢迎广大网友分享、评议、投票。(点击进专题及投票地址)
经过多年努力，法治湖南建设取得了瞩目的成就，打造了地方法治的“湖南样本”，其中地方立法功不可没。据统计，截至2015年6月，省人大及其常委会制定和批准的现行有效地方性法规、自治条例等257件；截至2014年9月，省政府有效规章157部。但在全面推进依法治国的时代背景下，我省地方立法还有很大的提升空间。如何创新体制机制，全面提升地方立法质量，是湖南推进依法治省进程面临的重大课题。
一、我省地方立法存在的主要问题
（一）人大主导地方立法地位不突出
根据2015年省人大常委会报告和省政府2015年立法计划，由省人大和省政府共同提出的地方立法4部，起草单位分别是省环保厅、省教育厅、省住房城乡建设厅与省旅游局。省政府2015年立法计划显示，在26件地方性法规立项中，省政府职能部门基本主导了地方性法规起草工作。省政府规章在法治湖南建设中有着举足轻重的影响，如“一规划两规定六办法”中的规章起了关键的作用。
（二）规范性文件泛立法化现象比较严重
规范性文件有党委、政府、人大以及党委政府联合发布的规范性文件。我省规范性文件数量多、领域宽、影响力大，规范性文件泛立法化现象严重。
（三）部分地方立法科学性针对性不强
立法实践中，行政机关全面深度参与地方立法，造成部分地方立法内容侧重于保障行政机关权力运行。部分地方立法宣示性内容多、规范性内容少，原则性条款多、具体性条款少，造成操作性不强。同时，地方立法内容上照搬上位法较多，突出地方特色少；地方自治条例与单行条例民族特征不明显，同质化现象较严重。
二、地方立法质量有待提升的原因分析
地方立法质量有待提升的原因主要表现在以下几方面。首先，推进依法治省过程中地方立法任务大、难度大，但立法人员素质不高、专门立法人员少、立法主体内设机构不合理等困扰着立法质量的提高。其次，立法主体之间的协调机制不健全，不利于整合立法资源，形成立法合力。第三，公众参与和专家论证机制有待完善，在一定程度上影响了立法质量。第四，立法评估监督机制不完善。第五，社会立法资源未能有效整合，尤其是立法领军人才、骨干人才作用难以得到充分发挥。
三、全面提升我省地方立法质量的对策建议
全面提升地方立法质量，务必要抓住湖南省推进法治建设的重点、难点，提炼亮点，推出一系列提升地方立法质量的措施，为“四化两型”建设提供坚实有力的法治保障。
（一）落实人大的立法主导地位
首先要加强地方党委协调作用。地方党委要根据不同立法需求和任务，强化立法工作的分工与协同。通过立法计划的审定、重要立法草案的建议、重大立法事项的协商等途径，支持人大立法工作，落实人大的主导地位。
其次要进一步明确政府立法边界。根据新立法法，明晰政府规章的性质与功能定位，厘清政府规章的立法边界。湖南省人民政府应按照为执行法律、行政法规、地方性法规规定与本行政区域具体行政管理事项而立法，设区市的政府立法应严格限于城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等事项。没有法律、行政法规、地方性法规依据时，政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。
第三需提升人大自身立法能力。进一步强化现有立法主体的立法能力建设，加大立法投入，培训立法人才，提升立法起草能力，提高立法质量。稳步推进设区市的立法主体建设工作，从立法机构的设置、立法专业人才的配置、立法经费的编制等方面，为设区市行使立法权提供具体路线图。
（二）建立健全整合立法资源的制度平台
立法主体应整合立法资源，畅通立法主体与普通民众、立法专家的互动平台，从立法规划的拟订、法规草案调研起草到法规草案审议、修改等各环节，充分发挥各方面积极性以提升立法质量。建立立法信息收集网络制度和技术平台，在乡镇、街道等设立立法信息联系点收集基层立法信息。建立立法专家咨询论证制度，充分立法领军人才的作用，对重大立法事项提出建设性意见。
（三）提升立法规划编制的科学性
制定立法规划和年度立法工作规划时，立法主体须结合湖南的重大发展改革选择立法项目，区分轻重缓急开展立法。在面临诸如湘江新区、浏阳市土地改革等重大改革事项时，应适时抓好立法规划调整，努力实现立法规划与经济社会发展规划相一致，与经济和社会发展“十三五”规划、国家中长期规划以及国家授权改革等同步推进，做到重大改革于法有据，发挥立法的引领与保障作用。
（四）建立地方立法草案的竞争机制
在涉及综合性、全局性、基础性工作的立法领域，建立地方立法草案的竞争机制，形成专家草案、政府草案和人大草案等多元竞争格局。立法主体按照“不抵触、有特色、可操作、重实效”的标准形成科学合理的立法草案，化解“部门利益法律化”弊端。
（五）建立健全地方立法监督评估机制
省人大常委会要依照法制统一原则，严格审查报批的地方性法规、自治条例、单行条例，严格审查报备的政府规章与规范性文件，省人民政府应做好规章的备案审查与清理工作，防范并处置立法冲突及地方保护主义倾向。同时，立法主体应建立健全论证评估机制，为及时推动地方立法废改立提供科学依据。
（六）推进立法智库建设
建立湖南立法智库是增强人大与政府立法能力建设的重要举措，也是提高立法质量的客观要求。湖南省法学教育与法学研究在全国具有重要地位与重大影响，应当整合全省立法资源，以省人大常委会、省政府和本省高校为依托，筹建地方立法研究中心之类的智库，为提升地方立法质量提供智力与人才支持。
（李伯超 湖南科技大学校长）
点评专家：蒋新苗 湖南师范大学副校长
点评内容：
党的十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干问题的决定》奏响了“法治中国”的最强音，为实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供有力法治保障。该决定特别强调要提高立法质量，深入推进科学立法、民主立法，完善立法项目征集和论证制度，拓宽公民有序参与立法途径。而《我省全面推进依法治省中提升地方立法质量的对策研究》正是顺应时代要求，紧跟法治中国建设和全面深化司法体制改革的脉搏与节奏，立足湖南实际，总结地方法治的“湖南样本”的成功经验，抓住湖南省推进法治建设的重点、难点和亮点，围绕落实人大的立法主导地位、提升地方立法规划编制的科学性、扩大社会对地方立法的有效参与、健全地方立法监督评估机制、稳步推进地方立法智库建设等方面提出了一系列提升湖南地方立法质量的具体措施，为“四化两型”建设和全面深化我省司法体制改革提供坚实有力的支撑。
