内容提要：易地扶贫搬迁是实施精准扶贫、精准脱贫的有力抓手，是一项艰巨的政治任务、难得的发展机遇和必须打好的攻坚战。本课题组通过对宁乡县易地扶贫搬迁进行调研，发现宁乡县通过精准识别、破解难题、保障发展和精准施策等途径，探索出了独具特色的易地扶贫搬迁“宁乡模式”。同时，课题组基于调研，提出了优化易地扶贫搬迁的几点建议。现刊发主要观点，供参阅。
一、宁乡县易地扶贫搬迁的主要做法
1.推行三定，精准识别
（1）定扶贫规划。一是精心部署。宁乡县委、县政府对易地扶贫搬迁进行了总体部署，制定了《宁乡县精准扶贫工作方案》，明确了易地扶贫搬迁工作的主要方向。构建了易地扶贫搬迁工作联席制度，细化了各部门的职责。二是精心规划。贫困乡镇党委政府依托本地实际情况细化了易地扶贫搬迁规划。黄材镇将易地扶贫开发整体纳入炭河古城旅游开发，青山桥镇将易地扶贫开发与集镇建设有机地结合起来。三是精心设计。贫困乡镇对安置住房进行精心设计。青山桥镇根据搬迁户家庭情况的不同，对房屋内部结构进行精心设计，同时将安置房外形与集镇面貌有机融合。黄材镇根据易地搬迁户家庭人口数量，设计了40㎡、60㎡、80㎡、100㎡、120㎡等户型，并对安置房进行简单装修。
（2）定识别标准。一是制定三大标准。宁乡县根据《易地扶贫搬迁安置对象确认方案》，坚持“贫困户、危房户、主观意愿户”三大标准，对易地扶贫搬迁户的确认范围、基本条件等进行了详细的规定。贫困乡镇根据实际情况进行细化，如青山桥镇严禁把家庭成员中有商品房、有小车、有财政供养人员、有个体工商户列为易地扶贫搬迁对象。黄材镇优先搬迁贫困比例较高和地质灾害威胁大的自然村、组，插花搬迁贫困程度深的农户，将“一方水土养不活一方人”的农户逐步搬出，并对黄材镇、巷子口镇、沩山乡的部分建档立卡户实施集中安置。二是考察审核。坚持一支队伍，一把尺子去考察审核，抽调机关干部组建专门队伍，逐户摸底，对搬迁贫困人口个体情况、家庭居住条件、经济基础和家庭负担等进行实地调查，做到所有搬迁对象信息“人有卡、户有册、镇有簿、县有数”。
（3）定识别程序。搬迁对象的确定必须经过农户申请、村民委员会评议及公示、镇政府初审公示、县政府审批及公告等程序。村组评议过程由村民代表全程参与监督，确保每个步骤按照既定标准在阳光下运行。
2.探索三破，解决难题
（1）破土地难题。一是破解项目用地难题。宁乡县根据“易地扶贫搬迁工程用地指标单列、城乡建设用地增减挂钩指标全部用于易地扶贫搬迁”的政策，采取“整体规划、分步推进”的方式，在当前土地指标趋紧的情况下，为“千手爱心大屋”项目供应土地。二是破解耕地流转难题。易地扶贫搬迁后，贫困户耕作半径扩大，在保持原有承包经营权不变的情况下，农户更倾向于将原有耕地进行流转。如黄材镇规定原有搬迁户可采取转包、出租、转让、股份合作等形式进行土地流转。青山桥镇规定对搬迁户原有田土按照300斤/亩原粮的价格进行统一流转。三是破解农村宅基地退出难题。易地扶贫搬迁后，对搬迁户原有宅基地还耕或复绿，有效解决宅基地低效利用局面。青山桥、黄材镇的《搬迁协议书》中都对宅基地退出后进行复垦和复绿作出了强制性的规定。
（2）破资金难题。资金是易地扶贫搬迁的核心。一是整合资金。宁乡县注册了宁乡扶贫开发投资有限公司，作为易地扶贫搬迁建设项目实施主体及资金监管主体，专门承接、归集扶贫专项资金、其他涉农资金和银行中长期贷款，切实做到“整合资金、统一管理，专款专用、严格监管、受托支付”，建档立卡贫困户不承担任何费用。二是精打细算。坚持每一分扶贫资金都用在刀刃上，通过对建筑市场进行调研，确定建筑材料价格，在保证质量的前提下，实现资金的精打细算。如青山桥镇实现了安置房868元/㎡的造价，远低于全县平均水平。三是多方筹措。通过整合危房改造项目资金、旅游景区建设项目资金、千手爱心基金等资金，充实易地扶贫搬迁项目资金。
（3）破建设难题。一是严把关键环节。宁乡县按照“计划从宽、实施从紧”的原则，制定项目路线图、时间表和责任状，严把前期、招投标、施工现场管理、概算结算决算、专项跟踪审计等关键环节，确保投资效益和效率。二是严格督查考核。党委政府督察室牵头有关部门，定期不定期开展项目质量、现场管理督查考核。项目责任单位坚持日调度、周安排、月考核，定期召开工作例会，确保项目有序高效推进。
3.注重三抓，保障发展
（1）抓生活保障。一是落实“六到农家”，宁乡县在搬迁安置区域连片推进学校、医院等公共设施配套建设，以及路、水、电、气、基本家具和22平方菜地“六到农家”，让贫困户出行方便，生活便利，有更多归属感。二是保障权益。青山桥镇扶贫搬迁中实行“两交”、“三不变”、“三免费”政策。“两交”：交钥匙、交房产证。“三不变”：山水田土权属不变、政策补贴权益不变、原村身份权利不变。“三免费”：流转土地五年免费、生产生活用具免费、电视费和收视费五年免费。黄材镇实行贫困户搬迁后仍保留农村户籍，在原住地享受的最低生活保障、医疗救助等政策不变。搬迁后转为黄材村户籍的实行属地管理，享受当地城镇居民教育、医疗等社会保障政策。
（2）抓产业发展。一是推进旅游景区建设。通过景区建设，让生活在景区周边的搬迁户随着景区的建设而不断增加收入，随着旅游产业的发展壮大而实现永久脱贫，青山桥镇加快推进芙蓉山景区建设，黄材镇积极推进炭河古城旅游项目建设。二是培育特色产业发展。充分利用当地的地理位置、气候条件和传统优势，通过企业保底收购、财政支持奖补、金融保险支持等形式，集中扶持发展特色产业，如青山桥镇的桑蚕产业和中药村产业。三是扶持电商产业发展。借助“全国电子商务进农村示范县”平台，通过服务站、C2C平台、物流体系，搭建搬迁户与消费者之间的通道，以订单生产、以购代捐形式最大限度地优化资源配置、降低经营风险、解决销售问题。
（3）抓就业培训。一是大力开展就业培训。实施“职业技能培训到村到户”工程，组织开展专业技能个性化轮训，确保有劳动能力的搬迁户至少一人掌握一门以上职业技能。二是实施就业优惠政策。根据搬迁户的劳动能力和意愿，通过就业培训和企业安置等方式，稳定搬迁群众就业，并通过优惠政策和财政全额贴息贷款鼓励搬迁户自主创业。
4.突出三强，精准施策
（1）强政策宣传。宁乡县立足“应搬尽搬”原则，着力于用利好政策消除思想顾虑，将搬迁政策原汁原味地传达到每一位群众，妥善消除思想顾虑，让对象“乐意搬”。
（2）强协调机制。一是建立工作机制。建立一个项目、一名领导、一套班子、一套措施、一抓到底的“五个一”工作机制，落实镇、村干部包户责任制。二是健全调度机制。每月组织召开一次联席会议，及时掌握工程进度、质量、投资完成情况，以及搬迁入住、后续发展情况，及时协调解决重点难点问题，安排部署下步工作。严格按照时间节点推进工程进度，确保年度目标任务保质保量完成。
（3）强监督管理。加强易地扶贫搬迁工程项目管理，统规统建项目按照基本建设程序进行管理，落实项目法人责任、公开招标投标制、建设监理制、合同管理制的“四制”；按照“一事一议，公开通报”的原则，落实相关建设程序。
二、宁乡县易地扶贫搬迁的主要成效
1．农村集体建设用地集约化利用水平提高
通过易地扶贫搬迁，宁乡县贫困户原有的宅基地复垦为耕地或其他农用地，节约集约了农村集体建设用地，使得贫困户每户原来住宅建设占地由1亩降低到0.1亩，农村集体建设用地集约化利用水平得到大幅度提高。通过易地扶贫搬迁中的城乡建设用地增加挂钩专项政策，为实施“千手爱心大屋”项目供应了600余亩建设用地指标。
2．贫困户居住条件大幅改善
通过易地扶贫搬迁，贫困户的居住条件得到了明显改善。贫困户原有住房大多建于上世纪50年代或60年代，位置偏僻，且由于靠近山体，自然灾害风险大。结构大多为土砖结构，绝大多数住房已经属于危房，随时存在坍塌的风险。通过易地扶贫搬迁，搬迁的贫困户人均住房面积达到25平米，房屋内设施在政府的扶持下逐渐齐全，安置住房具备了日常生活所需要的基本功能，且由于安置房主要在集镇区或旅游区，区位条件好，没有自然灾害的风险，贫困户居住更加安心。
3．贫困户后代发展条件得到明显改善
习近平总书记指出，扶贫必扶智。让贫困地区的孩子们接受良好教育,是扶贫开发的重要任务,也是阻断贫困代际传递的重要途径。宁乡县通过易地扶贫搬迁，贫困户的子女可以在集镇就学，就学条件比搬迁前得到明显改善。如宁乡县黄材镇准备结合易地扶贫开发项目，在黄材镇易地扶贫搬迁安置点附近建设一所全新的小学，其建设标准和师资配套标准与县城小学完全相同，该小学将接纳全部易地扶贫搬迁的贫困户子女就学，贫困户后代的发展条件将得到明显改善。
三、优化易地扶贫搬迁的几点建议
目前，全省各地都在积极探索易地扶贫搬迁模式，宁乡县易地扶贫搬迁模式为全省更好地开展易地扶贫搬迁工作积累了经验，为进一步做好该项工作，防范易地扶贫搬迁后的社会矛盾风险，特提出优化易地扶贫搬迁的建议，如下：
1．明确易地扶贫搬迁安置住房性质
根据中央精神，易地扶贫搬迁安置住房建设的资金来源主要有：中央政府、地方政府和贫困户，其住房建设资金来源比较多。易地扶贫搬迁安置住房性质如何定位直接影响到安置住房后续的使用和管理。建议将该住房定位为保障性住房，贫困户不具有完全的产权。根据安置房建设出资比例，明确不同主体的权属比例，贫困户在脱贫后欲处置该住房，其受让方必须是地方政府或政府建档立卡的贫困户，且地方政府具有优先受让权，安置房处置后的所得，贫困户仅能根据其所占有的权属比例来分配。
2．构建贫困户脱贫安置房退出机制
易地扶贫搬迁安置房是为改善贫困户住房条件而建设的住房，其具有明显的保障属性，当贫困户脱贫后理应退出该住房，而不应该继续居住在安置房内，故应构建贫困户脱贫安置房的退出机制，当家庭成员中有商品房、有小车、有财政供养人员、有个体工商户时，在获取安置房处置后个人部分的补偿后，贫困户应该搬出易地扶贫搬迁安置房，让易地扶贫搬迁安置房真正成为贫困户改善居住条件的场所。贫困户脱贫后，如不愿意搬出易地扶贫搬迁安置房，则需按照市场行情缴纳安置房租金。
3．严格控制易地扶贫搬迁安置项目建设标准
在明确易地扶贫搬迁安置房属于保障性住房的基础上，严格按照国家的要求，控制易地扶贫搬迁安置房建设的标准，限定人均住房面积和人均生产用房面积。严格控制安置房装修标准，严防地方政府领导干部为了政绩随意扩大预算，提高安置房的装修标准。防止易地扶贫安置房成为农村社会争夺的“唐僧肉”。
4．加强易地扶贫搬迁后贫困户生存和发展能力建设
贫困户易地扶贫搬迁后，如搬迁至城镇，其耕作半径将变大，某种程度上贫困户耕作其原有承包的农地已经变得越来越困难。因此，贫困户的生存和发展问题是各级政府值得思考的一个问题，如处理不好则或许会成为一个社会不稳定的因素。因此，保障易地扶贫搬迁后的贫困户的基本生活至关重要，建议对于不具备劳动能力的贫困户全部纳入社会救助的范围。对于具有劳动能力和劳动意愿的贫困户，政府积极创造条件，给予其相应的劳动培训，开发相应的公益性岗位，为贫困户在市场上寻找合适的就业岗位，使得贫困户能够获得稳定的非农收入。
5．积极引导社会力量参与易地扶贫搬迁
易地扶贫搬迁需要资金量大，贫困户资金承受能力有限，同时仅有政府的财政资金投入也远远不够。因此，应积极引导社会力量参与易地扶贫搬迁。一是建立易地扶贫搬迁爱心基金。定期组织社会各界人士为易地扶贫搬迁开展捐赠活动，将捐赠所得资金全部用于贫困户搬迁。二是探索运用PPP模式开展易地扶贫搬迁安置项目建设。归集贫困户宅基地复垦、生态修复、土地承包经营权流转、易地扶贫搬迁项目冠名、公共服务设施配套等资源，运用资源优先配置权吸引社会资本参与易地扶贫搬迁安置项目建设。
（作者简介：张四梅，中共湖南省委党校、湖南行政学院研究中心（决策咨询部）副主任、教授；瞿理铜，中共湖南省委党校、湖南行政学院研究中心（决策咨询部）副主任。）
