与民间智库相比，政府智库具有“决策支撑”与“政策研究”合二为一的特点，尤其是政府智库直接服务于政府决策层的“内脑”运行机制，更加凸显了智库对决策的重要支撑作用。随着世界科技前沿不断向宏观拓展、向微观深入，各国都在围绕基本科学问题和科技革命前沿焦点进行布局，并通过制度性安排在国家决策层设立政府科技智库，不断优化完善运行机制，从而打破政府各部门垂直管理的筒仓效应，提升科技决策效能。美国的国家科技决策咨询制度揭示了政府智库直接服务国家最高决策层的有效性，突出了“智库支撑、政策引领、协调实施”三位一体模式在科技政策研究和实施方面的重要作用。
三位一体协同作用
二战期间，美国政府设立的科学研究与发展办公室（OSRD），提供了科技领域和科技视角下国家发展的建议，揭开了美国科技决策咨询制度不断完善的序幕。经过数十年的发展，美国国家科技咨询体系逐步完善。近年来，美国强化了总统科技顾问委员会（PCAST）的政府智库支撑职能，提升了白宫科技政策办公室（OSTP）的决策支撑地位，加强了国家科技委员会（NSTC）的统筹协调能力，逐渐形成一套“智库支撑、政策引领、协调实施”三位一体协同作用的美国国家科技咨询体系，直接向美国最高决策层提供“科技政策方面”和“更为广泛的包含科技要素的政策议题”的咨询，帮助美国政府解答三个科技发展的战略问题，即如何选择科技发展方向、制定哪些科技创新政策、如何统筹协调让政策落地，直接或间接对美国科技发展决策产生深远影响。
PCAST聚焦智库支撑定位，凝练专家共识，实现对现实问题和未来方向的把握。当前的PCAST是根据2001年相关行政命令成立的，受白宫科技政策办公室监督，其成员全部由总统任命，涵盖了不同专业领域和知识背景的科学家、工程师和行业领袖。这些专家就对科技和创新的理解，以及关键的政策问题直接向总统提供决策建议。尽管PCAST具有官方智库特征的组织形式，但其独特的成员结构保障了学界、行业与政府之间的紧密联系，使国家在制定科技战略与科技政策的过程中能够充分听取企业家和科学家的意见和建议。
OSTP聚焦科技创新政策，凝练国家意志，实现对美国科技发展蓝图的谋划。OSTP是根据1976年的《国家科学技术政策、组织和优先事项法案》建立的，下设国家人工智能计划办公室、国家量子协调办公室等部门。OSTP的核心职能就是向总统提供科技发展建议，并研究制定科技发展计划和创新政策。仅2022年，OSTP先后发布了《关键和新兴技术清单》《国家量子信息科学和技术劳动力发展国家战略计划》《先进制造业国家战略》等40个发展计划和创新政策，不断推进和加强美国科技发展。
NSTC聚焦跨部门协调，凝练政府共识，实现科技决策过程的统筹协调。NSTC于1993年成立，受OSTP管辖，下设科学、技术、科技企业、研究环境、创新环境、国家安全、人工智能等委员会，主要职责是协调科技决策过程，并确保国家在制定其他政策或计划时加强对科技视角的考虑。成员由美国副总统、白宫科技政策办公室主任、内阁部长、主要科研机构负责人以及白宫相关办公室负责人组成。根据不同项目的协调需求，NSTC会从OSTP以及各行政部门抽调工作人员，针对项目实施过程进行统筹协调工作。
辩证看待运行特点
综合来看，美国国家科技决策咨询制度具有“组织统筹协调性强、有效性高，智库专家独立性强、复合度高”两大特点。第一，为了进一步提升对科技创新资源的统筹力度，更好提升智库参与决策的行政效力，OSTP主任由总统直接任命，同时兼任PCAST联合主席、总统科学技术助理、总统内阁成员职务，而NSTC下设的8个委员会均由OSTP代表参与共同主持工作。这种智库负责人直接进入决策层的方式和管理人员交叉任职的模式，提升了组织间资源统筹和组织管理效能，缩短了智库咨询与科技决策之间的链接过程。第二，作为美国高层的政府科技智库，PCAST的专家不仅没有担任公职，也没有薪资支持，独立于美国政府部门专门从事科技决策咨询工作，以确保科技决策咨询的客观与真实。同时，专家结构呈现多元、复合的特点，保障了科技决策咨询的广泛性和专业性。
尽管美国的国家科技决策咨询制度取得了一些成就，但其在运行机制方面也存在一些不可忽视的问题。
一是智库运行中“社会参与”突出纵向参与而忽视横向集成。在美国国家科技决策咨询体系中，PCAST以每两个月至少举行一次委员会全体会议的形式，开展重大科技问题讨论，社会大众可以通过网络视频的方式申请旁听，但这种“纵向的社会参与形式”更像是对社会大众的意识形态宣传，难以实现针对社会意见的广泛听取。此外，美国作为国际上公认智库数量最多、影响力最大的国家，其智库类型包含了政府智库、高校智库、民间智库等多种类型。但在美国国家科技决策咨询体系中，政府智库并没有与高校智库、民间智库等“横向集成”，以更具社会代表性的方式直接支撑国家最高决策层。
二是美国总统的“个人喜好”影响智库运行机制效能。美国两党选举制度和执政机制，使其缺乏稳定的政府智库组织模式，国家科技决策咨询制度的运行机制效果取决于总统个人意愿以及总统与总统科技顾问之间的关系。例如，有时美国总统对科学技术顾问委员会的任命严重滞后，且最终任命的几位专家基本上都是企业界的精英。作为美国国家科技决策咨询体系组成部分的政府智库，不稳定的人员配置和组织模式，很难保证智库的整体功能和效率。
三是智库专家的“精英模式”使智库价值中立性存疑。PCAST主要实行的是总统亲自任命每一位智库专家的“精英模型”，也就是说这些智库专家既然能被总统亲自任命，除能力之外，首先是与总统的执政理念同频共振，专家成为总统的政治附庸和利益代言人，决策咨询服务的中立性存疑。例如，兼任OSTP主任、PCAST联合主席的总统内阁成员，还担当着总统在一些科技问题上的发言人角色，并为一些科技政策进行政治性辩护，维护总统执政的价值取向。
（作者单位：中国科学技术发展战略研究院）
