引用格式：张骏. 美国决策机制与智库的关系暨对借鉴“旋转门”制度的思考[J]. 智库理论与实践，2016，1(5)：56-63.01摘要[目的/意义] 美国国家决策机制与智库的关系对于我国正在高速发展的智库行业具有一定的参考价值，而其颇具特色的“旋转门”制度是否适合借鉴到我国也是颇具争议性的议题。[方法/过程]从美国决策中牵涉的权力边界和程序特征入手，本文分别梳理了美国内政和外交决策的核心机制，进而探究了决策层与智库的关系，并最终阐述了“分赃制”与“旋转门”共生并存的关系。[结果/结论] 美国的政治生态客观上极大繁荣了其智库行业，而以“旋转门”为突出特征的人员交换机制又使得智库以一种极其有利的姿态嵌入了美国的国家决策机制。但是有必要看到“旋转门”由“分赃制”所成就，就中国的实际情况来看，借鉴该制度还需要许多条件。文章全文（上）
1 引言
虽然近年来美国智库的增长势头有所减弱，但是美国依然稳居全球智库行业的首位。美国有较之其他地区更长的智库发展历史，从而积攒了更多的优势，并且这些优势在未来相当长的一段时期内尚不可能被其他地区全面超越。这些优势涉及很多方面，诸如总体政治环境的平稳度、研究领域的严谨度、资金供给的充裕度等等，难以尽述。但是其中一点不可忽略，即美国智库发展出了一套与其服务对象的决策机制相适应的运作规则。
“与决策机制相适应”还是“被决策机制所塑造”很可能是智库这个机构一体两面的特征，这其中的主、被动区分也未尝不失为相关讨论中的一种新角度，但是这个话题在此并不作为本文的重点。本文主要强调智库本身与其服务对象之间的功能性关联，智库的咨议功能如果想要更多地发挥作用，就必须更好地与其服务对象的决策机制相适应。随着中国智库的机构数量、资金供给越来越不再是制约其发展的要害，“与决策机制相适应”的软实力建设便愈加凸显其借鉴价值。
2 三权分立与选举政治对美国国内决策机制的塑造
三权分立与选举政治为美国的智库提供了很大的活动空间，其实这个道理并不难理解。作为美国宪政制度的根本原则之一，三权分立的架构赋予立法、行政、司法中的每一权制衡其他任何一权的制度工具，从而至少在理论上杜绝了任何一权垄断国家权力的可能。然而与此同时，任何一项政府措施的出台也必然仰赖于更多的说服工作。
有关国内事务方面，行政当局（administration）的政策议案几乎没法绕开国会的审议， 否则就还算不上是政府决议（decision by the U.S．government），而仅仅是当局的决定（decision by the administration），因此国会内部往往展开旷日持久的辩论，如果总统所在的政党在国会不占有多数席位（divided government），这个问题就更加突出。国会为了做出“公允”的决定，还可
能启动听证机制要求行政机关配合审查。纵使国会通过决议，也不排除被最高法院判定违宪而最终功亏一篑。
于是，这种状况自然就赋予了游说集团广阔的活动空间。除了不能直接向法院游说，判决之外的任何环节都是它们大显身手的天地。然而美国的选举政治彻底曝露了游说集团明显的立场倾向和错综的利益瓜葛（想要再假以“国家利益”名义反而会显得过于虚伪），从而也导致了它的局限性。一来，即便是游说集团也需要从立场中立的第三方研究机构的成果中找寻对其有利的证据；二来，实践证明越是在某些极端重大事件上，越是游说集团力所不能及的领域。所以就存在的必要性而言，那些以政治立场和利益算计为导向的利益集团及其为之代言的游说集团当然还是必要的，他们的确是多元主义的美国政治生态的基本构成要件。然而利益集团和游说集团在寻找有利于己方立场的依据时势必将眼光投向包括智库在内的智力行业（还有如高校、律所、咨询公司等），因此他们的存在并未压制智库的发挥，反而凸显了后者的重要角色。
但是，这里依旧存在一个问题，即施行三权分立和选举政治的国家还有很多，为什么那些国家的智库，至少就一般印象而言，并不像美国那样数量庞大且异常活跃？对于这个问题，首先有必要看到就单个国家的智库数量而言，美国冠绝全球的地位与其国家体量和综合国力直接相关，英、法、德、日这些国家中的任何一个都绝对不可能单独与美国相提并论。不过就相对数量而言，美国的智库在施行三权分立和选举政治的发达资本主义国家行列内并没有特别突出，而是呈现出与经济发展程度相匹配的状况。根据世界银行的统计数据，预估2015 年美国的经济总量为17.94 万亿美元，略高于欧盟的16.22 万亿美元（2015 年数据尚未最终确认，2014 年的数据分别为17.42 万亿美元和18.46 万亿美元），但总体来说可以将二者视为体量相当的发达经济体。与此同时，《2015 全球智库报告》收录美国智库1835家，欧盟智库1507 家，亦呈现“有差距，但仍属同一行列”的态势。
较之数量上的促进作用，三权分立与选举政治对美国国内决策机制的塑造更多地反射到了美国智库的活跃程度上。伴随着选举政治在美国的早期实践，“分赃制”发育成了这个国家政治生态的重要特征，并且不可避免地影响了美国智库行业的生存与发展。其中的机理，本文第5 部分将进行专门论述，本节仅在现象层面上稍作分析。事实上，无论对“分赃制”持什么样的评价，这个制度客观上确实通过智库和白宫之间的“旋转门”为相当一些精英人士提供了“直达天庭”的机会。而这个过程的反复实施自然对智库也具有极佳的“曝光”效果，再加之智库在美国具有较之在其他国家更加分明的“体制外”特征（概不直接隶属于政府部门），其活跃程度对于公众来说更为可见，从而使得公众在认知上普遍觉得美国的智库异常活跃。
另外，作为对于英式宪政制度偏重立法权的反思，美国宪法对于三权分立的架构设计更加均势。久而久之，我们可以观察到美国国内事务的决策特点—— 司法可能在关键时刻介入政治，甚至涉及国家根本制度的政治争议（如总统大选是否可以重新计票）往往是由司法机关（联邦最高法院）出面解决的。游说集团的合纵连横终有边界（禁止游说法官），反倒是知识精英的纯专业意见因为脱离了政治立场的束缚，更可能在法庭这样的中立场合中发挥作用—— 知识精英的价值发挥不需要（最好也不要）以任何一种政治立场为前提，这是美国包括智库在内的智力行业繁荣的重要前提，也是值得中国借鉴的地方。
3 总统行政权与官僚制度对美国国外决策机制的塑造
外交事务方面，美国的决策机制与内政方面存在较大不同。虽然三权分立的总体框架并未被撼动，但是在历史因素和现实考量的综合作用下①，行政权，更准确地来说是总统的行政权，确实有机会在某些事务上绕过其他权力进行“独断”。在外交领域，美国的开国者有意无意地为美国建立了一个双轨制，即一条轨道是通过一系列权力规定和先例给予总统在制定外交政策上的充分自由，甚至是几乎完全的自主权；另一条轨道是在外交政策制定上要求行政系统与立法系统进行公开的对话与合作，总统虽然在政策制定上起先导作用但国会要对其外交提案进行评估。
坦诚讲，第一种设计的权力“诱惑”实在太大，历史的经验表明，在两可的情况下，行政权显然倾向于选择第1 条轨道②。然而就此引出的两个关键问题是：首先，手握如此生杀予夺大权的政治领袖多大程度上得以纯粹按照自己的个人意志行事；其次，如果其决策很大程度上受到其他因素（比如利益集团、官僚系统、总统幕僚、智库机构）的影响，谁才是这其中的关键角色。
对于第1 个问题的回答，如果从制度设计的理论角度分析，必须坦承美国总统在大多数外交事务上的决策属于行政权力内部事宜，并不直接涉及（三权）分权制衡。对于相信内部制衡的人来说，美国总统不仅谈不上纯粹按照自己的个人意志行事，甚至还要平衡官僚机构（总统内阁）③和幕僚机构（如国家安全委员会）④的意见分歧从而进行相对中庸的决策；而对于不大信任内部制衡的人来说，“外交决策的真正体系更多地取决于个性和技巧等因素，而不是结构和程序”，总统个人的好恶完全可能转化为白宫的决定。
对于这个问题的理论争议很难有结论，所幸历史的经验再度给出了答案：总统的个人意志很大程度上被整个行政架构消解了。比如，为了摆脱参议院的制约，总统多寻求同外国订立行政协定，少缔结条约（根据美最高法院裁决，总统有权不经参议院批准同国外缔结行政协定，而具有条约同等法律效力）。而这种操作客观上使得几乎每份行政协定都明显具有总统内阁和（或）总统幕僚团队的参与痕迹，这其中又尤以国务卿和国家安全顾问在其中扮演的角色最为关键⑤。此类事务中最为中国人熟知的要数基辛格博士通过周恩来总理展开秘密外交，而于1972 年2 月28 日在上海发布了《中美联合公报》（“上海公报”）⑥，标志着中美关系开始走向正常化。
既然总统的外交决策受到包括国务卿和国家安全顾问在内的其他因素的影响，那么相关论述转入对以上第2 个问题的回应，即谁才是这其中的关键角色。在美国政治生态圈里，仿佛无孔不入的利益集团是否对总统的决策发挥作用；如果是，发挥多大的作用，这个问题需要首先得到澄清。按照詹姆斯·杰佛逊等美国国父对多元主义政治的设想，利益集团的发展使得不同诉求的社会群
体都有机会向政治决策者表达自己的期望。利益集团通过游说对政府施加压力，使政府的决策对他们有利。就有关外交事务的决策而言，利益集团确实能够对决策者形成一贯的压力影响，从而间接地在单个决策中发生作用。比如1961 年“猪湾事件”的失败就源于肯尼迪在受到支持古巴流亡者的利益集团的影响而产生的危机管理决策失误。但这又回到了与上一节中利益集团影响国内事务决策的模式，即利益集团也需要借助立场中立的第三方研究结论来为其诉求增加合理性。于是，在对外事务上，利益集团的存在客观上再次为智库发挥作用创造了机会。
另外还有颇为重要的一点，如果具体到外交事务中的危机管理决策机制，该类型决策过程短，决策人数少，决策过程保密等特点会使其较之其他长期的行政机制更少地受利益集团的影响。尤其在国务卿或国家安全顾问业务精湛、姿态强势，又与总统保持着密切的个人关系时，椭圆形办公室里可供利益集团插入的缝隙就更加稀少。比如尼克松时期的非正式决策机制极为简单，主要决策者就是他与基辛格两人。
以上这两种具体情况的具体分析说明在对外事务的决策机制中，利益集团的影响力不是受到明显制约，就是需要借助于智库来发挥，同时也说明始终需要关注的无非是以国务卿为代表的政府官僚和以国家安全顾问为代表的总统幕僚（非官僚），有待阐明的是这两类角色与智库到底是什么关系。这个问题牵涉到了美国决策机制中的人员构成和人事任免制度，更适合留在下一节展开细节论述，但是可以先假设，即如果以国务卿为代表的政府官僚和以国家安全顾问为代表的总统幕僚（非官僚），其中一种或两种都与智库存在重大关联，那么就说明智库在美国确实找到了“与决策机制相适应”的发展道路。
注释：
① 美国建国初期，联邦事务（如外交事务、对外用兵）在总的国家事务中占比轻微，后来这些事务量随着美国国际角色的变化而激增，然而从现实角度考虑到，立法机关几乎必然出现的效率低下等其他因素往往不利于国家对国际事务，尤其是危机应对中做出迅速回应。
② 即便是在对外用兵这样的重大决策上，历任美国总统也未见半点犹豫。因为实际掌握了绕过国会“ 不宣而战” 的运作程序，自1789 年以来，美总统派军到国外作战150 多次，其中经国会宣战的仅5 次，即1812 年美英战争、1846 年美墨战争、1898 年美西战争和两次世界大战。
③ 美国内阁（the United States Cabinet），通常被称为总统内阁（the President’s Cabinet）或者直接简称为内阁（the Cabinet）。
④ 美国国家安全委员会，the United States（U.S.）National Security Council，简称NSC。
⑤ 国务卿（Secretary of State，State Secretary）美国国务院的行政首长。美国的国务院在联邦政府各部中居首位，主要负责外交事务；美国总统国家安全事务助理（Assistant to the President for NationalSecurity Affairs），又称国家安全顾问（National Security Advisor）是美国总统在国家安全相关事项的主要参谋，国家安全顾问隶属总统办公室国安会。
⑥ 1972 年2 月28 日《中华人民共和国和美利坚合众国联合公报》（又称为《上海公报》）；1978 年12 月15 日《中华人民共和国和美利坚合众国关于建立外交关系的联合公报》（又称为《中美建交公报》）和1982 年8 月17 日《中华人民共和国和美利坚合众国联合公报》（又称为《八一七公报》）。
（来源： 智库研究，2016年12月9日）
