《智库理论与实践》编辑部的朋友向我约稿，希望我就治理或智库问题写一篇文章。却之不恭，加之过去对治理问题有所研究，现在的工作也经常和智库打交道，正好趁此机会梳理梳理思路，算给自己一个交待，也对朋友好意有个回应。文 | 黄颖
一、与治理问题的“第一次亲密接触” 之所以说“第一次亲密接触”，是因为十余年前我的博士学位论文是关于治理的，题目叫作《图书馆治理的比较制度分析》，在此前后，还写了几篇关于图书馆治理的文章发表在学术期刊上。毕业后离开了学术圈子，就再没有从事进行这方面的研究了。后来偶有见闻，收到约稿后又在网上略为查找，发现近年来有关图书馆治理的研究似乎不少，我那篇博士论文算是高被引文献。有文章认为它是该领域早期研究的代表性成果，有文章誉其为开山之作，还有文章以“读《图书馆治理的比较制度分析》”作为副标题；当然，也有文章和专著对其不当引用几近抄袭。了解到这些情况，我在得意之余不禁颇多感触。当年确定这个选题乃至论文成文后，虽然也有学者予以充分肯定，但遇到更多的是不解和怀疑，让我一度产生拿不到学位的恐慌。
我说这些并非吹嘘自己有先见之明，而想说的是，一个新概念的出现虽开风气之先，但真正能够被普遍接受却往往需要一个较长的过程。在别人看来，研究者似乎在沽名钓誉，梦想一鸣惊人，而在研究者自己却是再自然不过的了。以我为例，当初选这个题目主要受四个方面学术研究的影响。
其一是俞可平先生有关治理、善治等问题的研究，一些观点对我是醍醐灌顶。其二是美国学者奥斯特罗姆[1]等人有关制度设计、公共服务治理方面的多本专著，国内由人民大学教授毛寿龙主持翻译，三联书店出版。我做了一些研读，颇有收获，并应用其分析框架和视角，协助导师成功申请了一项国家自然科学基金资助课题。其三是当时颇有热度的公司治理研究，直接启发我思考既然公司存在治理问题，则图书馆同样存在治理问题。其四是公共管理改革方面的研究。这方面论著不少，对我影响较大的是美国学者E.S.萨瓦斯所著的《民营化与公私部门的伙伴关系》，通篇讲的就是PPP——公私伙伴关系。这不由让我想起，近两年PPP风生水起、炙手可热，实际并非新生事物，几十年前就已经有了，这算是新概念从出现到被广泛接受的过程之长的又一个例子了。有了上述四个方面学术研究的影响，加上我所就读的单位就是图书馆（中国科学院文献情报中心），选择写一篇关于图书馆治理的博士论文就顺理成章了，别的热门问题，如知识发现、数据挖掘、本体、数字图书馆等等，我也没那研究水平。
现在把这篇博士论文拿出来翻翻，发现文字表达颇有稚嫩，逻辑线索还欠明快，内容也不够丰富，可取之处可能就只有开该领域研究之先了，还有就是引用参考还算规范，没有埋没别人的贡献。所谓大道至简，洋洋八万字的论文，现在看来就是一句话的道理：图书馆事业发展得好不好，关键在于承认不承认、尊重不尊重、实现不实现老百姓享受图书馆服务的权利。如果说我们还有很多不尽如人意的地方，那原因就是，国家治理体系和治理能力还不够现代化。
二、十余年后再谈治理 就我手边的有限资料，治理作为一个政治词汇[2]至少在上世纪90年代就被纳入我国学者的研究视野了，相关研究和实践也一直持续。但上升为党的决策和国家的意志，应该说起始于2013年党的十八届三中全会明确提出“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。由此，治理不再是象牙塔里的一个概念和实践中有意无意、可有可无的探索，而成为一个必须实现的目标和任务。
作为一名曾经和治理“亲密接触”过的研究者，我对改革目标定位在“治理”上当然是高度认可。以我的浅见，治理的核心就是利益相关者（stakeholder）参与。过去我们不太重视利益相关者，总认为决策也好、管理也好、实施也好，都是领导或者领导部门的事情，不容他人置喙。现在我们知道，大到世界格局、国家大政，小到一个机构、一个社区，都有利益相关者，大家的事情大家办，不能大权独揽一个人说了算，而是要沟通、协调、分享，甚至妥协，让每个利益相关者都能说上话。
但是，众说纷纭也出不了好决策。治理不仅仅是承认利益相关者的存在，更关键的还在于为利益相关者的参与建立规则。简单的说，治理就是理顺众多利益相关方的关系：一件事情应有哪些利益相关者参与？谁负责决策、谁负责实施、谁负责监督？话语权如何分配？等等，并为此确定一套规则、程序、制度，议事、办事都照规矩来，这就是治理。国家治理如此，机构治理亦如此，国际治理仍然如此。
为什么改革的总目标是国家治理体系和治理能力的现代化，就是因为我们有些关系没有理顺。该参与的没有参与、该负责的推诿塞责，该决策的久拖不决。只有理顺各方面的关系，决策才尽可能正确、执行才尽可能得力、监督才尽可能实现，各方面的资源才能被充分动员、组织、调动起来，才能齐心协力全面建设小康社会。那么，在治理的框架下，智库的作用是什么？
三、政策启蒙是智库的重要职能 智库是服务决策的，这毋庸置疑。但从治理的角度看，却能给智库赋予新的职能。
我们常常说民主决策、科学决策。但这两者之间并非都是和谐一致的。民主决策是以程序为导向、以利益为基础的决策，而科学决策是以问题为导向、以事实为基础的决策。由民主而导致的非科学决策，或由科学而导致的非民主决策，现实世界里恐怕都存在。如果说治理的本质是利益相关者参与，则它更侧重于提高决策的民主化水平，而对科学决策固然有提高促进的一面（更多参与者可以提供决策所需的更多知识和信息），但也可能有抵消和削弱的一面。因为利益相关者的诉求可能是非理性的、片面的、分化的，甚至可能是对立的。因此，仅仅是通过“民主”程序，可能导致非科学的决策或不具操作性的决策。如当前一些发达国家越来越严重的社会福利负担问题，从某种程度上而讲就是“民主”而非科学决策的结果。因此，要补治理框架下决策科学化的短板，智库的作用就非常突出了。
但是，我所讲的补短板，还不仅仅是强化智库面向决策者的服务支撑作用，更主要的是面向利益相关者的政策启蒙作用。为什么？从理论上讲，如果说在治理框架下决策是利益相关者博弈的结果，那么智库仅仅服务于决策者就没有充分发挥利益相关者民主参与的优势，甚至于助长了决策者的话语权“一枝独大”。从实践上讲，很多时候我们都能够看到，社会对热点问题的看法高度分化，甚至非理性；很多公众缺乏足够的政策认知、分析和判断能力，对政策问题知其然而不知其所以然，甚至不知其然，这种水平何以参与决策？何以实现科学决策？又何以实现国家治理体系和治理能力的现代化？
因此，智库的一个重要职能应该是面向社会大众进行政策启蒙，具体包括两方面。
一方面，政策启蒙要面向公众，将貌似高深的政策问题以没有受过特殊训练的人也能够理解的形式，进行解释、普及和宣传，让公众了解政策事项的来龙去脉、利弊得失，提高他们的政策分析和判断能力。英国科学家霍金撰写《时间简史》，给自己提的要求就是让普通人读得懂，能够通过阅读该书了解宇宙起源的基本概念。我想这种化繁为简的能力应该是智库的一项基本功。
另一方面，政策启蒙要指导和帮助利益相关者对其诉求进行理性的包装和修正，增加更多科学理性的成分，从而使利益相关方之间的利益博弈有共同的认知基础，避免“鸡同鸭讲”，也防止激进的民粹主义。虽然我们常常说智库秉持第三方客观公正的立场，但在现实中很难存在真正意义上的第三方。在治理的框架下，智库是完全可能站在某个利益相关者的背后间接地参与政策博弈的，对其既要看到负面的一面，也要看到正面的一面，鼓励它以更加理性的方式去润色、修正和完善利益相关者的诉求。
政策启蒙，任重而道远。智库如果能做好政策启蒙，善莫大焉。
注释：
[1] 埃莉诺.奥斯特罗姆因为公共经济治理方面研究的卓越成就于2009年获得诺贝尔经济学奖。
[2] 由此区别于治理整顿的“治理”。
（来源： 智库研究，2016年12月13日）
