美国决策制度下的智库市场初探 ——基于市场视野下的分析
引用格式：沈进建. 美国决策制度下的智库市场初探: 基于市场视野下的分析[J]. 智库理论与实践，2016，1(5)：64-70，77.
01摘要[目的/意义] 为进一步了解美国智库的运作发展，本文尝试探索美国决策制度下的美国智库市场运作，为中国智库建设提供借鉴。[方法/过程]文章把市场供求关系作为切入点，从市场的视角，对美国智库市场的运作进行梳理，通过考察收集整理相关资料，分析智库市场形成和发展的原因。[结果/结论]文章认为，在智库市场的驱动下，美国智库迅速发展，逐步形成现有规模体系，成为美国决策咨询体制的思想基础和智力支撑，成为政府决策体系一部分。其经验为中国新型智库建设提供
了一些有益的启示。文章全文（上）
智库市场是政府进行决策咨询的思想基础，是健全决策咨询体制中的重要环节和内容。智库市场的发展对决策具有举足轻重的作用，直接或间接地影响政府决策。因此，从市场的视角，了解美国智库市场的成因，认识美国智库市场结构，分析智库市场特征，评判智库市场在政府决策中的作用，对全面和系统地借鉴美国智库的发展经验，加强中国特色新型智库建设，避免盲目照抄照搬，具有一定的启示意义。
1 美国智库市场的形成
1.1 历史成因
历史为智库市场的发展提供了机遇。美国进步主义时代是美国历史上的一个重要转型期，在这一时期，美国遇到了国内外各种错综复杂的社会问题和国际问题。为破解现实社会问题，美国的一些政治、文化精英们出于维护美国国家利益和制度的目的，认为自己有义务推进这个国家的机器良性运转，并希望寻找恰当的渠道，用他们的知识和政治经验，为政府出主意想办法，为社会发展提供智力服务，因此纷纷成立了各种形式的研究团体、学术机构，议政咨政、讨论时局，分析形势，研究对策，反映各方政治诉求，不时推出自己的研究报告，利用各种场合发表意见，引导社会舆论。目前，在社会上成立了一大批议政的民间智库、大学智库，形成了一个政府外部运作的智库市场。
1.2 政治成因
三权分立的政治格局为智库市场提供了生存空间。美国的政治制度是以多元主义为基础的政治制度，实行多党制、民主选举、三权分立，政府对重大国际、国内问题的决策绕不开国会的审议，国会审批绕不开司法部门审定，三权互相制约，互相监督和补充，形成权力分享的决策系统。在整个决策的过程中，需要对议案进行层层审理，需要各方参政议政，把各方利益诉求、目标和愿望统一起来，使愿望与手段相适应，应对复杂问题。
19 世纪末20 年世纪初，美国在联邦政府的机构、两院内部逐步增设了各种专业委员会、小组委员会，针对问题进行研究，直接为政府出谋划策，形成了一个由政府内部研究机构组成的智库咨询团队，为政府提供决策和议案，成为“决策的中枢”。同时他们还发挥决策与利益再平衡的关键作用，成为智库市场中与利益集团、政府和公众、民间和大学智库博弈的平台，担当着“国会的看门人”的职责。
为实现决策与利益的平衡，充分进行决策咨询，专业委员会经常举办各种听证会、约谈、圆桌会议、发布会，与智库沟通交流，扩大了政府决策咨询的范围。通过这种方式，政府可以了解到民间智库对决策的意见，民间智库也可以通过这条渠道反映民意，提供对策，影响决策，有效地实现了政府与智库之间的信息沟通，丰富了智库市场的内涵，进一步促进了智库市场的均衡发展。
1.3 智库市场的形成
国家治理对决策咨询的需求催生了智库市场。正是由于政府①、媒体和公众对智库政策供给的迫切需求，也由于智库精英能够为媒体、公众、政府提供制定政策必要的知识和思想智慧，在这一个重要的历史转型时期，逐渐形成了政府需求与智库供给的供求关系，出现了一个以二元结构为特征的智库市场。
经过100 多年的演变，美国的智库市场逐步走向成熟，现在已经成为了能够不断满足美国政府对决策咨询需求的大超市，在这个琳琅满目的“思想超市”中，政府随时都可以寻找他们需要的思想对策产品。
2 美国智库市场的二元结构
美国智库市场是一个二元结构的市场，一边是需求侧，主要以政府 、媒体和公众为一侧的智库需求方。另一边是供给侧，主要是政府智库、民间智库和大学智库为一侧的政府决策咨询的智力供应方，供需双方形成智库市场的二元结构。
2.1 二元结构中的需求侧
在二元的智库市场中，需求侧由政府、媒体、公众和利益集团4 个主要部分构成。
2.1.1 政府
政府是智库中的需求侧，政府部分主要由总统、副总统、联邦政府、州政府、众议院和参议院、司法机构等组成，其中包括总统所属的50 个顾问委员会，18 个机构，内阁各部（含335 个下属机构，766 个顾问委员会），国务院和11 个部委；众议院435 名议员，22 个常设委员会，189 个其他委员会和小组委员会，14 个联合委员会或专门委员会，非常设永久委员会（比如，国会及行政当局中国委员会，2000 年10 月10 日成立）；参议院100 名议员，18 个常设委员会、112 个其他委员会和小组委员会；还包括司法体系的最高法院、宪法法院、立法法院、州法院、司法部等，大约有1500 多家机构和500 多名议员，相比较1800 多家民间智库的数量，政府对政策咨询的需求量十分庞大。
此外，总统和副总统也接受智库的邮件、信件、报告等。比如布鲁金斯学会就专门有两份报告写给总统，反映问题，提供对策。政府的需求一般通过举行听证会、圆桌会、研讨会、约谈等形式来听取智库对某项政策、议题的对策建议，满足他们对决策咨询的需求。有时甚至通过招标的形式选拔出他们信赖的智库，委托他们进行专项课题研究，达到决策咨询的目的。政府是智库产品最重要的需求侧。
2.1.2 媒体
媒体主要是指各大报刊、电视台、电台、网络传媒等。比如美国广播公司（American Broadcasting Company，ABC）、全国广播公司（National Broadcasting Company，NBC）、美国哥伦比亚广播公司（Columbia Broadcasting System，CBS）、美国在线新闻网（Cable News Network）、华盛顿邮报、纽约时报等等。这些媒体经常需要采访智库的研究人员，邀请他们就热点问题撰写文章, 或上电视出镜，与智库有紧密的合作，对智库产品有迫切的需求，是智库需求侧的一个重要组成部分。
2.1.3 公众
公众是智库最大的需求方，在公民社会中，公众的社会意识体现在其对智库的需求，主要表现在他们是智库著作、文章、采访、授课、会议的忠实读者、观众、听众。他们同时还是智库募捐的主要对象，近年来随着新媒体的出现， 公众对智库的网络点击数量不断攀升，对智库的需求不断增加。他们希望智库能够成为他们的代言人、传话筒、意见领袖，满足他们的利益诉求。
2.1.4 利益集团
利益集团是指某个政治党派、社会群体、商会、协会、财团、企业集团等共同利益的群体。他们往往通过基金会，比如洛克菲勒基金会、福特基金会、美国国家民主基金会等，向智库提供资金支持，他们需要智库能够代表其表达政治主张和利益诉求，需要智库成为他们的代言人或者喉舌。有些基金会本身就兼有智库的职能，比如卡内基和平基金会本身就有自己的研究团队和研究项目。
2.2 二元结构中的供应侧
在二元结构的智库市场中，智库是政府决策咨询需求的供应侧，主要由政府智库、民间智库和大学智库构成，为满足政府决策的需求生产思想产品，为决策咨询提供智力支撑。供应侧主要由政府智库、民间智库、大学智库3 种类型的智库构成，各司其职，互相补充，协同发展，为政府决策提供参考的对策议案和建议，为媒体、公众提供精神食粮和思想产品。
2.2.1 政府智库
政府智库是由政府批准成立和出资组建的专业性研究机构，包括经国会或政府批准、在联邦政府行政部门和国会上下两院内部设立的研究室、专业咨询委员会、总统遗产智库、专家和专门工作小组等。政府智库是美国政府决策咨询制度中最重要的组成部分，在很多情况下，从事专项研究，直接为政府起草议案，辅助政府进行决策。在决策过程中，负责为政府收集信息、提供证据、起草预案、执行交办任务、提供决策咨询等工作，是辅助政府内务的研究机构，是政府的“大脑中枢”。与民间智库相比，他们具有更直接地参政议政的能力和优势。
从委员会的具体工作职能来看，他们不同于民间智库，在实际运作中，还被赋予了更多的权利，可以直接影响政府决策行动。比如享有4 种特权：（1）调查权，这些专业委员会有权力传唤证人和强迫提供证据；（2）监督权，委员会有权对国会行政部门进行监督甚至干预管理；（3）评审权，有权力研究是否有必要修正、缩短法案甚至取消法案；（4）话语权，委员会有权利用其网络媒体表达意见等。这4 大特权大大提升了政府智库对决策的影响能力，使他们参政和议政的深度和广度以及对决策的直接影响力都远远超出民间智库。这4 种权力也大大提升了政府智库在决策咨询中不可或缺的地位，使其在国家的层面可以淋漓尽致地发挥自己的资政能量。因此，在智库市场中，政府智库是美国智库中与政府决策关系最紧密的智库，是政府决策咨询的直接供给方。
政府智库多由议员和政府官员牵头, 由大学教授或研究人员组成，对政府最关切的问题进行研究，通过听证会、圆桌会议、约谈等形式，收集智库市场信息，倾听各方意见，打磨民间智库和大学智库提交的议案和建议，去粗取精，去伪存真，形成可供政府决策的议案，直接为决策提供咨询，在决策过程中所承担的职责是“二传手”，是政府决策议案的直接供应商，其数量在智库总量中大约占三分之一，应该算作美国的高层智库。
2.2.2 民间智库
民间智库是指那些依据法律登记注册的由社会资助组成的非营利性的民间组织或机构，其中包括：党派资助的智库、企业财团资助的智库、私人创建的智库等等。在智库市场中，民间智库是美国智库中数量最多、最活跃的智库集群。他们具有发现、研究和反映各方利益集团诉求的能力。这些智库比较善于在市场中捕捉信息、发现议题、反映意见。在美国决策咨询制度中，积极进言献策，发表意见，被称为代表各方利益的“意见领袖”。
他们更善于利用传统媒体和新媒体，公开发表观点，引导舆论，影响公众。其中很多民间智库还与国外大学、研究机构、甚至与国外的政府有频繁的人员接触和信息交流，甚至在国外设立分支研究机构，承接国内研究项目，也承接国外委托研究项目。他们的思想产品不仅在国内推销，也推销到国际市场，是推进美国智库市场国际化的主要力量，在智库市场供应侧中占有重要一席。
民间智库主要由退休的前政府官员、企业家、律师、资深记者、专业研究人员组成，也聘请大学的教授兼职。他们更善于利用知识、从政经验和社会经验，分析现实问题，研究对策，不仅研究国内问题，也研究国际问题，并主要通过参政、听证、圆桌会议、约谈等形式建言献策。比如，美国加图智库去年参加国会山举办的对策发布会25 次，参加国会举办的听证会24 次。由于来自民间社团，他们更关注实际的热点问题，容易接地气，了解一手情况，成为能够为政府官员、议员和政府智库供应情报和意见的“一传手”，在智库市场中，是名副其实的供给侧，也是美国的中端智库。
2.2.3 大学智库
大学智库是由总部设在各大学的民间研究团体组成，比如设在斯坦福大学的胡佛研究所、设在哈佛大学的费正清东亚研究中心。大学智库主要依托大学的学者和教授牵头组成，在美国决策咨询的制度中，他们不同于民间专业智
库，更善于利用专业知识，从学术的视角，比较系统地表达意见和观点，理智地分析问题，在研究上更倾向于系统性、理论性的长期研究，出版长篇的论文和大部头的著作，比如胡佛研究所现今已经拥有160 万册藏书，6 万多个微缩影片文件，4300 类约4000 万件档案和2.5 万多种期刊，供学者研究调用。大学智库是智库市场中一支学术型的智库队伍，是决策咨询中能够提供思想和出智慧的供应侧。美国的基础性跟踪研究智库，比如，哈佛大学费正清东亚研究中心是美国东亚研究、近现代中国学研究的先驱，现在已发展成为以历史为主干的多学科综合研究机构。其对华研究几乎涵盖了各个方面：不仅涉及中国的政治、经济、外交、历史、社会状况，而且还对其中所涉及的细节和边缘化的问题进行深入细致的研究。该中心从费正清时代开始呈现出把学术研究与现实政治挂钩的研究趋势，加上其良好的学术声誉，使费正清中心的学者在美国对华决策上具有非同寻常的影响力。大学智库的弱点是受地理位置的限制，他们距离大学近，距离政府较远。与大学的学术关系更密切，与政府的政治关系较疏远。参政频率不如华盛顿的民间智库频率高。
为弥补缺陷，个别大学智库也开始在华盛顿建立研究分支，2003 年胡佛研究所开始在华盛顿建立约翰研究中心，去年前国务卿舒尔茨参加了9 次国会有关国家安全、军事战略、经济等方面的听证会。
注释：① 政府包括美国政府行政机构、国会、法院。
（来源： 智库研究，2016年12月14日）
