提升广东地方智库决策服务能力的管理体制机制创新研究
广东省社会科学院
一、推进地方治理体系和治理能力现代化需要全面提升地方智库的决策服务能力
自十八届三中全会以来，中国特色新型智库建设得到了以习近平为总书记的中央领导集体的高度重视。习近平总书记多次在会议上提到了中国特色新型智库建设的重大意义，并将其上升到国家治理体系和治理能力现代化的重要内容与国家软实力的重要组成部分的战略高度。中共中央办公厅、国务院印发的《关于加强中国特色新型智库建设的意见》中提出，现有中央和地方各类智库包括党政部门、社科院、党校行政学院、高校、军队、科研院所和企业社会智库都应该按照中国特色新型智库建设的要求，大胆探索，积极创新，形成定位明晰、特色鲜明、规模适度、布局合理的中国特色新型智库体系。
在建设中国特色新型智库的过程中，地方智库作为中国智库体系的重要力量，要在推进地方治理体系和治理能力现代化的进程中发挥重要作用，迫切需要全面提升决策服务能力。与中央智库不同，地方智库主要围绕本地区经济社会发展的实际情况开展应用决策研究，为地方政府决策服务。广东作为我国地方智库发展的先行地，已经形成了党政部门（政策研究室和发展研究中心）、社科院、社科联、党校行政学院和高校等官方智库和企业社会民间智库共同发展的地方智库体系。然而，从目前实际情况来看，地方智库的决策服务能力距离中国特色新型智库的要求还存在较大的差距，主要体现在以下三个方面：
第一，决策研究实力有限，影响力不足。在2014年国务院发展研究中心关于“全面深化改革过程中应加强地方政府智库的作用”的调查报告（以下简称《智库调查研究报告》）中提到，在其开展调研的地方智库中，77%的智库认为其开展战略性、综合性重大战略问题研究实力不够，80%的智库认为高水平的数据支撑、科学的分析工具掌握不足，90%的智库认为地方智库缺乏有效整合全社会资源开展高水平研究的能力和手段。同时，在零点研究咨询集团最近发布的《2014中国智库影响力报告》中，全国排名前20的智库名单中，地方智库仅有上海社科院一家入选。
第二，规模偏小，研究投入不足。在《智库调查研究报告》中，所调研的地方智库平均实有人数仅39人，但每年承担的课题数平均却在70项以上。同时，与自然科学研究的巨额投入相比，地方智库承担社会科学研究的投入却严重不足。以广东省社会科学院为例，其每年的科研经费只有不到1000万元，而中国科学院一个在粤研究所如地化所一年的科研经费就达到2个多亿。
第三，各地方主要智库在开展决策研究方面均存在一定程度的局限性。党政部门（政策研究室和发展研究中心）拥有决策信息优势，擅长制订政府短期战略和政策，但受制于人才规模，其开展战略性、前瞻性和综合性的决策课题的研究能力相对不足；社科院拥有开展战略性、前瞻性和综合性的决策课题的研究能力，但缺乏决策信息优势和与政府部门对接的便利渠道；社科联拥有智库组织和协调的优势，但缺乏相应的研究能力；党校行政学院偏重于官员教育培养，同样存在研究能力不足的问题；高校智库具备较强的研究能力，但偏重于理论分析，往往不能针对实际问题提出相应的对策，存在“接地气”的问题；企业民间智库独立性强但缺乏政治意识，也缺乏官方智库在实地调研方面的优势。
地方智库要建设中国特色的新型智库，必须全方位提升决策服务能力。胡春华书记在国务院发展研究中心《智库调查研究报告》的批示中也提出了对广东智库建设的要求：“接地气”、“有价值”和“高水平”。这实际上给地方智库的决策服务能力提出了较高的要求，显然当前广东地方智库离这一要求还存在一定的差距。然而，造成地方智库决策服务能力不足的原因是多方面的，其中一个重要的原因是智库管理的体制机制存在较大的问题，在一定程度上抑制了地方智库的科研活力，不利于其决策服务能力的提升。从长远来看，如果不解决地方智库发展的体制机制问题，随着决策环境的日益复杂化，其对于地方政府决策的支撑能力也会受到较大的影响，无法满足巨大的决策研究需求。在这种背景下，本研究报告主要聚焦于制约地方智库决策服务能力提升的体制机制问题，并针对现有体制机制问题提出相应的对策建议。
二、现有地方智库的管理体制机制及其存在的问题
智库管理体制是指管理智库机构的结构体系和运行机制，包括机构设置、职责权限、管理方式等。智库管理机制则是指为了让智库充分发挥作用，保证智库工作正常运转的一切方法和手段。目前广东地方智库主要分为五类：党政部门（政策研究室和发展研究中心）、社科院、社科联、党校行政学院和高校。其中党政部门和社科联是公务员管理单位，社科院、党校行政学院和高校是事业单位。这些地方智库大都初创于建国初期，于改革开放初期成型，其管理体制机制受传统的计划经济影响很深，基本上是机械地套用了党政机关的管理体制机制。以地方社会科学院为例，其特点包括以下几个方面：第一，机构设置模式化，研究所的设立追求“大而全”，特点不突出；第二，按传统学科设立研究实体，主要开展以学科专业为研究目标的学术性研究；第三，任职管理行政化，论资排辈逐级晋升，缺乏竞争激励机制和正常人员流动；第四，经费管理统筹平均分配，工资福利与年龄资历挂钩，在一定程度上形成“大锅饭”和平均主义格局。显然，这种党政机关的管理体制机制，与智库自身的发展规律以及时代发展向智库研究提出的要求是不相适应的。一方面，智库的主要功能是产生思想，现有研究机构较为僵化的管理体制机制不利于智库人员思想的交流，稳定但不注重绩效考核的薪资分配方式不利于智库人员的激励，导致智库科研活力不足；另一方面，智库建设要求的体制机制比如决策信息公开机制却还没有建立起来。具体来说，主要包括以下几个方面：
第一，决策信息公开机制尚未形成。除了党政部门智库（政策研究室和发展研究中心）与党政部门之间联系相对较为密切之外，其他智库如社科院、党校行政学院和高校等与党政部门之间常规性的沟通联系机制都还没有建立完善起来。这些地方智库获取决策信息的方式往往是通过智库领导参加政府会议等非常规方式，导致智库科研人员往往难以直接掌握第一手的决策信息和党委政府关心的重大问题。这事实上反映了面向智库的决策信息公开机制还没有有效地建立起来，党政部门与智库之间没有建立起畅通的决策信息交流渠道，缺乏互动。在这种情况下，智库科研人员得到的决策信息往往是滞后于决策需求的，其研究就在一定程度上丧失了时效性。
第二，决策评估和监测机制尚未建立。智库咨询成果一般主要通过党政领导批转、批示推动党政相关部门实现，智库决策课题人员在决策推动和实施阶段基本没有跟进。在决策实施之后，后续的决策实施的效果的评估和反馈过程更是无法介入。这导致智库科研人员的决策咨询研究与现实的决策实施没有直接联系起来，科研人员无法了解决策实施操作过程中的具体程序、遇到的主要问题等，也就无法对决策实施的效果进行有效评估和监测，同时也无法对决策建议和成果进行反思和改进。这是大量智库研究成果不从实际出发，不接地气的重要原因。一方面智库科研人员无法通过与决策实施部门的跟进对接了解相应的决策实施信息，另一方面也无法对决策实施效果进行评估、反思和完善。这就导致很多决策研究报告往往是“一锤子买卖”，写完之后不管任何结果，也没有后续跟进。
第三，上下级管理机制尚未理顺。目前地方智库与党政职能部门，不同层级政府智库之间的上下管理机制尚未完全理顺，存在一定程度多头管理，多头联系对接的状况。党政部门智库(政策研究室和发展研究中心)、党校行政学院上下级管理机制相对较为完善，既有国家上级领导部门，也有下级对应管理部门。但党政部门的定位存在一定程度的偏差，特别是政策研究室，承担了大量讲话稿、文稿起草任务，影响了政策研究、解读、评估的开展；与党政部门智库相比，社科院的上下级管理机制就一直没有完全理顺。广东省社科院常年属于宣传部分管，其对口“上级单位”中国社科院还是“下级单位”广州市社科院都不是直属的管理关系而只是兄弟单位。同时，广东省社科院在21个地级市都没有下属单位，向下调研常常必须与政研室和社科联对接；社科联在21个地级市有对口下级管理单位，但在中央层面缺乏相应的对口单位进行交流和指导；高校智库与地方职能部门的关系相对较为清晰，主要是决策咨询关系而不存在对口联系，这就导致高校智库实地调研难度相对较大，这也是高校智库的研究成果往往不能“接地气”的重要原因。除此之外，长久以来，各智库之间相对比较封闭，常规的交流互动机制也一直没有形成，事实上不利于智库人员之间的思想交流、相互学习和经验分享。
第四，智库人员的分配激励机制尚不完善。智库科研人员的主要工作是生产“思想”，其工作强度和难度往往超过一般的公务员岗位。然而，现有的智库人员收入分配机制主要采用了公务员体系的财政拨款方式，智库人员的收入按照职称级别和资历分配而不与其科研贡献挂钩，干多干少差别不大。这种做法的结果是地方智库的科研活动开展缺乏活力，难以调动科研人员的积极性和创造性。以广东省社会科学院为例，每年财政拨款属于差额拨款，存在相当程度的缺口，每年的课题经费就非常有限。由于课题经费有限，为了平衡各研究所和中心的利益，课题经费和资源往往是平均分配，其结果往往是“撒胡椒面”，无法集中资源产生优秀的研究成果。同时，在课题研究过程中，由于干好干坏差别不大，“搭便车”的现象较为普遍，任务往往压在少数几个科研人员身上。然而，优秀科研人员在现有的分配激励机制下往往难以获得与其付出相匹配的收入，这与整个咨询行业的高收入状况（包括麦肯锡等企业科研人员的收入都非常高）形成鲜明的对比，导致官方智库对于优秀人才的吸引力非常有限。
第五，智库科研评价机制尚不健全。长期以来，地方智库科研评价机制一直采用高校的评价机制，以学术论文和规划基金课题为主要考核标准，科研评价机制较为单一化。然而，决策研究和学术研究是存在较大差异的，前者注重政策的建议、制定和评估，实践性较强，而后者主要关注学术理论上的贡献和创新，理论导向较为明显。两者的差异导致了智库人员的研究成果形式与高校研究人员存在较大的差异，在职称评定时往往不被认可，给以决策研究为主的智库人员的成果考核和职称评定带来了一定的困难。举例来说，社科院的主要成果形式就是专报和调研报告，其逻辑结构和行文方式与学术论文就存在着一定的差异，而专报和调研报告作为研究成果在职称评定时就基本不被认可。长久来看，这种单一的与高校接轨的科研评价机制不利于智库人员的激励，在一定程度上阻碍了智库研究人员在其擅长的成果形式上不断创新，精益求精。
三、提升广东地方智库决策服务能力的管理体制机制创新的对策建议
当前党和国家高度重视中国特色新型智库建设，广东地方智库要建设高水平的、具有国际影响力的高端智库，必须全面提升其决策服务能力。而破除地方智库发展的制度障碍，创新地方智库管理体制机制，激发智库的科研活力，无疑是重要的抓手之一。针对前面提到的地方智库管理体制机制存在的问题，建议如下：
第一，明确各类型地方智库的定位，充分发挥其长处，形成各有侧重，互为补充、布局合理的地方新型智库体系。不同类型的地方智库的历史基础、人员规模和工作方式等都存在较大的差异，需要明确其定位，充分发挥其长处。党政部门智库（政策研究室与发展研究中心）具有决策信息优势，其研究人员规模小但熟悉政府各类政策和具体的决策实施流程，适合从事中短期的政府决策制定、分析和评估等研究工作；社科院研究人员规模较大，视野开阔，既有理论基础也有实践经验，可着重从事中长期的发展战略研究以及公共政策的分析评估研究；社科联研究能力较弱，可成为地方智库的组织和协调部门，重点推动地方智库的交流与合作；党校行政学院研究能力一般，但在培养智库人才，传播智库思想方面有一定优势；高校智库人才基础好，研究能力强，理论基础扎实，但相对缺乏地方实践经验，可主要聚焦于公共政策理论和实践研究。
第二，建立健全政府信息公开机制。地方智库要为地方政府经济社会发展的决策服务，必须构建完善与地方党政部门之间的沟通与交流机制，改变当前依靠“猜测”、“估计”地方政府及领导决策思路、智库人员获取决策信息滞后的现状，而建立健全政府信息公开机制就是一个重要的解决办法。各级政府应按照政府信息公开的相关规定，主动向社会发布信息，增强信息发布的权威性和及时性。一方面，可积极拓展政府信息公开的渠道，充分发挥互联网的技术优势，通过网站、微信和微博等多个渠道发布决策信息；另一方面，应建立起地方党政部门与地方智库的常规沟通渠道，定期向智库传递决策信息，而地方智库也可以积极与党政部门进行主动沟通，比如采取年度论坛的方式，邀请地方政府领导参加并表达其对当前地方经济社会发展的观点看法和研究诉求，同时结合年度圈点课题的方式，邀请领导对其感兴趣的决策课题进行圈定。前段时间，广东省社科院主办的“广东十三五发展展望”研讨会，邀请了省委省政府的领导和全国各地专家参加，就广东十三五的发展交流探讨，就取得了良好的效果。
第三，构建完善决策评估和监测机制。要提高地方智库的决策服务能力，必须建立地方智库与政府决策执行部门的沟通联系渠道，构建完善的决策评估和监测机制。政府决策执行部门在决策实施过程中要积极与地方智库沟通交流，保障提出决策建议的地方智库的科研人员能够在决策实施阶段参与进来，并结合决策实施的过程和结果，对决策实施效果进行评估和监测。如果决策实施以后效果不理想，还要找出其中存在的问题，对原有决策建议进行改进和完善，形成决策制定—实施—评估—完善的良性循环。
第四，理顺地方智库上下管理体制机制。首先，应加强地方党委政府对于地方官方智库社科院、社科联、党校行政学院的直接领导，加强地方党委政府与官方智库的直接联系和对话，将地方官方智库切实纳入到地方党委政府的决策体系中来；其次，在各级政府部门应建立专门的智库管理和对接单位，为地方官方智库建立畅通的向上向下的沟通联系渠道，改变各级党政部门与官方智库多头管理，多头对接的现状；最后，支持上级官方智库在下级城市建立智库分支单位，比如支持省社科院等单位在21个地级市共建分院，加强沟通交流，为实地调研提供便利。
第五，构建完善科研资源管理和人才激励机制。科研管理的体制机制创新主要是解决地方智库科研资源分配和人才激励的问题，做到物尽其用，人尽其才，通过收入分配调整最大程度调动科研人员的积极性，自觉积极主动进行科研创新活动，激发科研活力，提高科研资源投入的效率。可以参考当前中国社科院“创新工程”的相关做法，通过与下属研究所签约的方式实现资源经费集中投入和管理权利下放，赋予各研究所在机构设置、资源配置、人员管理和收入分配等方面一定的自主权，并对最后的研究成果进行考核。其中，特别要通过设立对应研究职位的方式实现竞争上岗和退出机制，各研究岗位与其收入分配挂钩，实现科研人员的收入与其科研贡献挂钩，最大程度调动科研人员的主动性和积极性。
第六，构建完善多元化的科研成果评价和转化机制。智库研究与高校学术研究之间存在较大的差异，包括研究方法、逻辑结构和成果形式都存在较大的差别。因此，必须建立多元化的、与国际智库接轨的科研成果评价和转化机制，改变当前单一与高校评价机制接轨的现状，增强智库科研活力，给智库科研人员以更多的激励。一方面，应通过研讨会和沙龙等多种形式，积极学习借鉴国际智库开展决策咨询研究的思维视野、模式套路和技术方法，提高自身的研究水平；另一方面，可以借鉴国际智库的成果评价和转化机制，扩展多种成果形式，包括战略研究报告、研究手册等，建立与国际智库接轨的专业技术职称评定体系。
第七，建立健全地方智库交流互动机制。官方智库之间、官方智库与国际智库、企业社会智库之间要建立良好的交流互动机制。首先，官方智库之间要建立起常规性的联系会议制度，包括党政部门智库、社科院、社科联、党校行政学院、高校智库的学者和研究人员共同参与，就当前地方的经济社会发展的关键性、前瞻性和综合性问题进行交流互动；其次，地方官方智库应积极加强与国际和企业社会智库之间的学习交流，致力于推动地方咨询行业整体水平的提升，构建开放型的学术和决策咨询交流互动机制。一方面，地方官方智库应建立起与国际、企业社会智库之间常规性的交流联系机制，比如通过论坛的方式邀请国际和民间智库共同就相关议题进行交流互动，或者邀请国际智库的知名学者开展讲座、分享研究成果等。另一方面，在时机和条件允许的情况下，可借鉴国务院发展研究中心与世界银行的合作模式，就某一重大研究课题进行研究合作攻关，共同发布地方经济社会相关问题研究的成果，在政界、学术界和商业界形成一定的影响力，服务于地方政府决策需求。
