湘江、珠江和赣江三大江河的源头（以下简称“三江源”流域），位于湖南省东南部，罗霄山脉和南岭山脉的交汇处，涉及环东江湖流域的资兴市、汝城县、桂东县和宜章县“三县一市”，拥有以东江湖为核心的蓄水库群和数百条大小河流，生态地位显著。为保护好宝贵的生态资源，“三江源”流域内各级政府与群众长期以来致力于生态建设与环境保护，投入了巨大的人力、物力与财力，付出了巨大的机会成本，当前还面临着如何解决巨大的环保投入以及促进区域发展、保护居民平等的生存发展权利等突出问题，迫切需要建立有效的、公平公正的生态补偿机制，以维护流域生态安全，促进流域经济社会与资源环境可持续发展。一、“三江源”流域具有特殊的生态地位湖南境内的“三江源”流域分属长江和珠江两大水系，在二级干流上分属于湘江、北江和赣江。其中，属于湘江部分主要为东江湖流域，涉及资兴市1228.69平方公里、汝城县1590.25平方公里、桂东县1264.86平方公里、宜章县142.83平方公里；属于珠江（北江）的涉及汝城县308.82平方公里、宜章县1999.87平方公里；属于赣江的涉及汝城县501.78平方公里、桂东县186.70平方公里。流域植被丰富、河流密布、降水充沛，长期以来为保障下游经济发展、居民用水、防灾抗灾、生态多样性，作出了极大贡献。
1.三省重要的战略水源地和湖南防洪抗旱的调蓄池。据统计，“三江源”流域每年给湘江贡献了超过120亿立方米的水量、给赣江流域贡献了超过8亿立方米的水量、给珠江（北江）贡献了约32亿立方米的水量。尤其是流域内的东江湖库容达到97.4亿立方米，相当于半个洞庭湖，是郴州市主要饮用水源地和长株潭城市群重要水源地，也是湘江流域防汛抗旱的重要调蓄池，自1990年以来，湘江流域共发生12次大洪水，东江湖成功拦截10多亿立方米洪水，有效保障了湘江汛期安全；在2003年、2008年、2009年、2010年、2011年这些干旱年份，东江湖向湘江大量补水，保证了下游城市生产、生活用水，使严重旱情得到缓解。
2.长江经济带、珠三角经济区的重要生态屏障。“三江源”流域多年平均降雨量为1634.5毫米，年最大降雨量2055.7毫米，年最小降雨量1017.7毫米，降水量远大于蒸发量，径流系数约0.5-0.6，可形成的年径流量达750-900毫米，“三县一市”年水资源总量达81.76亿立方米；流域水质优良，各监测断面的水质达标率基本上保持在100%，境内各主要河流、湖泊水质长期保持或优于地表水Ⅲ类、Ⅱ类标准，部分河流还达到Ⅰ类标准，因而对湘江、珠江和赣江三大流域的水源保障、水质调剂起着重要的作用。流域内森林总面积达4960平方公里，森林覆盖率高达73.5%，为保障长江经济带、珠三角经济区的可持续发展提供了有效的绿色屏障。
3.华南和中南地区重要森林、湿地生物基因库。“三江源”流域内共有国家级森林公园3处，面积达275.8km2，区域内有种子植物178科、834属、2031种，有国家重点保护野生植物21种，其中一级保护植物5种；陆域共发现野生动物508种，其中一级保护动物6种以上，二级保护动物27种，三级保护动物84种。除森林外，以东江湖国家湿地公园为主体，以密布的水系、沼泽为补充，区内湿地生态系统也孕育了数量惊人的物种链。据统计，东江湖湿地及其周边已知的种子植物146科、541属、1246种，其中一级保护植物5种，二级保护植物12种；共记录湿地脊椎动物5纲、28目、73科、223种，其中一级保护动物1种，二级保护动物13种，列入《濒危野生动植物种国际贸易公约》附录的有29种。二、“三江源”流域保护与发展面临严峻挑战近年来。“三江源”流域内各县市不断加强生态环境保护工作，较好地维护了水环境质量的相对稳定，但受多种因素影响，生态环境面临的问题仍然突出，保护与发展面临着严峻挑战。
1.自然灾害多发。“三江源”流域地形地貌复杂，加之近年气候变化异常和不合理的人类活动，使得自然灾害频繁发生，成为全省防灾救灾的前沿阵地和重要区域。据统计，汝城县2009年调查的地质灾害点达139处，而资兴市据普查有地质灾害隐患的达634处，认定需治理的地质灾害点达253处，尤其是东江湖区已经成为区内地质灾害的高度密集区。1952年至2006年，仅资兴市就发生溪河洪水灾害25次。流域内山洪具有突发性、毁灭性的特点，给人民群众的生命财产带来了严重损失。
2.水生态环境受到严重威胁。一是城镇生活污染对水环境影响加剧，由于城镇垃圾、污水处理能力不足，大量生活垃圾、生活污水均未经处理直接排入水体，对水质的影响较大。二是矿山生态破坏未得到根本遏制，当前仍然有部分污染性矿区在采选矿，废弃的矿区地质环境也未得到有效治理，威胁区域水生态环境安全。三是农业面源污染范围和程度日趋加重，成为引起水质富营养化的严重隐患。四是小水电对流域的生态破坏较严重。小水电开发利用是流域各县市的重要经济来源，其中汝城县有小水电站200多座，桂东县有100多座，小水电的过度开发对地表植被造成破坏，加剧了区域水土流失，对野生动植物的繁育形成不利影响。
3.局部区域水质呈恶化趋势。目前流入“三江源”流域的各类污染物不断增加，主要城镇污水入河（湖口）的氮、磷等营养物质含量明显偏高。仅每年流入东江湖的COD、氨氮、总磷就分别为15547.7吨、3020.9吨、603.6吨。从资兴市的小东江、下渡、程江、黄草镇-燕子排、东坪乡-东坪码头5个地表水监测断面，汝城县的四拱桥下、1803线三店桥下、满天星电站大坝三个监测断面监测情况看，尽管近年来各监测断面的水质类别和水质状况等级不变，但部分断面相关指标有所下降，表明这些区域水质正呈下滑趋势。
4.水土流失不断加剧。“三江源”流域土壤类型主要为红壤、黄红壤、黄棕壤、山地草甸土和紫色砂页岩土等，山高坡陡，降雨强度大，易造成水土流失。近年来，虽然各县市加大了水土流失治理力度，但问题仍然突出。当前，流域内仍有水土流失面积达10.87万公顷，年平均土壤侵蚀总量约400万吨，每千米区域年平均侵蚀量约为3500吨，在桂东、宜章、汝城等县的花岗岩崩岗、沟蚀区高达10000吨。水土流失造成流域内部分河道淤塞，甚至在河流入湖口处出现河砂三角洲现象。
5.发展与保护的矛盾凸显。一是产业发展受制约，发展转型困难。“三江源”流域各县市均属于限制开发的重点生态功能区，尽管有色金属、铁矿、煤炭及林木、水资源十分丰富，但“有树不能砍、有土不能垦、有矿不能开、有湖不能渔”，资源优势无法转化为经济优势，发展转型十分困难。二是生态保护投入多，地方财力薄弱。长期以来，流域内各县市在生态保护上已经投入了大量财力，但要解决流域内的生态问题，还需要更大规模的投入，如资兴市东江湖生态环保重点项目库还需要投入资金约25亿元，桂东县“十三五”期间生态环保项目需要县级财政投入约7.4亿元，各县市政府微弱的财力难以承担起这巨额的资金。三是生态资源贡献大，生态补偿不足。当前该区域能享受的生态补偿政策主要是生态移民与生态公益林补偿，但补偿标准太低，而流域丰富的矿产资源被禁止开发，招商引资成本上升，工业、旅游开发、种养业发展受限，这些均未得到补偿，引发了各类利益主体的不满。四是县域环保责任重，区域统筹缺失。长期以来，“三江源”流域生态环境保护缺乏统一的目标和责任指标，各行政区生态建设与环境监管各自为政、污染排放责任不清、利益分配不均的现象还很严重，影响到流域生态保护与建设的整体效益。三、建立“三江源”流域生态补偿机制的政策建议解决资源环境问题，关键是处理好经济发展与生态保护的关系，建立利益平衡机制。因此，维护和发挥“三江源”流域重要的生态功能，解决生态环境的现实问题，迫切需要探索建立有效的生态补偿机制，平衡经济发展和生态建设相关各方利益关系，保障公平发展权，从源头上促进流域经济社会与资源环境的协调发展。
1.推进“三江源”流域生态补偿的顶层设计。一是推动进入“十三五”规划。建议省委、省政府把“三江源”流域生态补偿列入湖南省“十三五”规划，作为湖南“十三五”生态文明建设的重大战略，明确相应的支持机制与保障措施，并争取纳为国家“十三五”时期生态保护和建设的重要项目。二是制定行动方案。建议省委、省政府制定《“三江源”流域生态保护和建设总体规划》，在此基础上争取由中央相关部门牵头协调，湘、粤、赣三省共同协商，制定《“三江源”流域生态补偿试点方案》，明确各区域生态补偿的具体责任，共同推进“三江源”流域水生态环境保护。三是推进立法。建议省人大依法制定《湖南省“三江源”流域生态补偿条例》，推进“三江源”流域生态补偿进入法制化、规范化轨道。
2.加大对“三江源”流域生态补偿的财政转移支付力度。一是加大财政转移支付保障。建议加大省级财政对“三江源”流域各县市一般性转移支付力度，并设立“三江源”流域生态补偿专项账户，协调受益的长株潭等下游经济发达地区缴纳生态补偿资金，增强对流域水生态环境的保护能力。同时，争取中央加大对“三江源”流域各县市的一般性转移支付，并设立国家“三江源”流域生态补偿转移支付专户。二是建立生态补偿基金。探索建立“三江源”流域上下游的横向转移支付机制，争取由中央财政出资一部分，协调湘、粤、赣三省财政出资一部分，建立“三江源”流域生态补偿基金，通过项目支持、合作开发、信贷担保贴息等方式，承担对“三江源”流域的生态补偿。
3.加强对“三江源”流域基础设施和产业项目的支持。建议加强省级扶持，争取中央支持，加大对流域各县市基础设施建设和产业项目的支持力度，重点对流域内水利、交通、能源等重大基础设施项目，城乡环境治理、矿山整治、土壤修复、水土保持、湿地保护建设与恢复项目，自然保护区、风景名胜区、森林公园建设与管理项目等加大支持力度；鼓励采取项目贷款财政贴息、延长经营权期限等措施，降低生态类项目投资准入门槛和经营成本；优先安排有利于水源地保护的产业项目在流域各县市实施，加大对各县市生态环保型替代产业的支持等。
4.支持“三江源”流域开展生态资源产权改革试点。积极争取中央支持，将“三江源”流域各县市列为全国自然资源产权改革试点区，省政府加强组织管理与技术支持，按现代产权制度要求，在建立自然资源资产统一确权登记制度和用途管制制度、编制自然资源资产负债表、建立资源环境承载能力监测预警机制等方面全面推进改革。同时，推进“三江源”流域生态资源产权的市场化改革，引导进行多样化的生态资源产权交易、置换和产权流转，试点生态资源产权的抵押、质押改革，激活生态资源产权的价值。
5.实施“三江源”流域“双转移”生态移民工程。实施“劳动力转移”和“产业转移”相统一的“双转移”生态移民工程，应是“三江源”流域生态补偿的重要内容。建议省相关部门加大组织领导与支持力度，将流域“双转移”生态移民相关计划项目纳入各相关行业规划和计划予以优先安排，支持流域各县市将生态移民与脱贫攻坚、水利工程移民、农村危房改造、新型城镇化结合起来，确保生态移民搬得出、留得住、能就业、有保障。
6.支持建立“三江源”流域生态补偿的市场化机制。一是争取将“三江源”流域纳入全国水权交易试点。由省水利部门协调成立专门机构具体进行组织协调，组建水权交易平台，完善技术支撑体系，形成制度规范，协调省内下游地区及下游的广东、江西省制定“三江源”流域水权交易价格、规则、流程，推进公平交易。二是争取将“三江源”流域纳入全国排污权有偿使用和交易试点。省政府协调相关部门建立对“三江源”流域排污权交易试点的组织协调机构，与流域各县市协调制定可行的工作方案和配套政策规定。
7.建立“三江源”流域生态补偿的区域协调机制。建议成立湖南省“三江源”流域生态保护和建设领导小组，作为决策和协调机构，推进对“三江源”流域生态补偿的跨省协商，协调建立省内下游地区对“三江源”流域的生态补偿机制，指导建立“三江源”流域县市间协调合作机制。争取成立国家“三江源”流域生态保护和建设协调机构，协调湘、粤、赣三省“三江源”流域生态环境保护的有关事宜，推动建立完善省际合作的生态补偿制度。
（省社科院课题组组长：刘建武，省重大决策咨询智囊团专家、省社会科学院院长、博士生导师。成员：陈文胜，省重大决策咨询智囊团专家、省社会科学院农村发展研究中心研究员；王文强，省社会科学院农村发展研究中心执行主任；刘祚祥，省农村发展研究院副院长、教授；陆福兴、邝奕轩，省社会科学院农村发展研究中心研究员、博士）
