随着我省扶贫开发工作已进入攻坚期，社会保障兜底扶贫对于如期实现脱贫攻坚和全面小康目标有着重要意义。湖南省人民政府发展研究中心开展了兜底扶贫专题调研，调研结果显示，我省推进兜底扶贫工作成效较明显，但仍存在对象识别不够精准、部门协调配合机制不完善、基层工作力量薄弱、宣传不到位、医疗救助资金缺口大等问题。我省应在精准识别、精准施策、完善政策机制等方面下苦功夫，推动兜底扶贫再上新台阶。
一、兜底扶贫成效显著
1.兜底脱贫对象基本情况
截至2016年11月，我省兜底脱贫对象392099人，截至2017年4月，兜底脱贫对象动态调整为346416人。
从致贫原因看，主要分为因病重度贫困、无或者丧失劳动能力造成重度贫困、因残重度贫困三类，其占比分别为33.8%、32.8%、32.3%（根据2016年11月数据计算）。
从区域分布看，截至2017年4月的数据显示，兜底脱贫对象主要分布在邵阳、湘西州、怀化、娄底等地，其占全省的比重分别为，邵阳16.4%、湘西13.6%、娄底9.2%、怀化8.5%，其余市州占比均在8%以下；有6个市州的兜底脱贫对象占总人口比重高于全省平均（0.48%）水平,分别是湘西1.6%、娄底0.71%、张家界0.71%、邵阳0.69%、怀化0.57%和益阳0.49%。湘西州的兜底扶贫任务最重。
从人户比看，全省兜底对象户平均每户2.3人，14市州中湘潭、郴州两市户均不到2人，其中湘潭1.7人/户、郴州1.96人/户。一定程度反应这两个地区清理“拆户保”或“政策保”的任务较重。
从特困人员看，截止2017年4月，全省有农村特困人员395764人，城镇特困人员约2万人。农村特困人员较多分布在邵阳、郴州、常德、岳阳等地，占全省的比重分别为邵阳11.2%、郴州10.8%、常德10.6%、岳阳10%，其余市州占比均在10%以下；有7个市州的兜底对象占总人口比重高于全省平均（0.58%）水平，湘潭0.69%、邵阳0.61%、岳阳0.70%、常德0.72%、张家界0.65%、益阳0.88%和郴州0.91%。
2.保障体系不断完善
生活保障标准逐步提高。兜底对象：按照农村低保标准全额发放低保金。2017年我省农村低保指导标准提高到252元/月，较2016年提高14.6%；全省14个市州均已达到或超过指导标准。2017年1月-5月，全省兜底扶贫累计支出3.4亿元，月平均补助水平为257元。特困人员：2016年救助标准，集中供养标准和分散供养标准分别为6724元/年和3710元/年，同比提高7%和9%；2017年救助标准调整为基本生活标准和照料护理标准，其中，基本生活标准不低于农村低保标准的1.3倍，照料护理标准分为全自理、半护理、全护理三档，不低于当地上年度工资标准的1/10、1/6和1/3。
医疗保障不断增加。提供资助参保、门诊救助、住院救助等保障。兜底对象：基本医疗保险个人缴费部分给予定额补贴，门诊和县级以上住院费用报销比例提高10%，大病保险补偿起付线降低50%；在县乡级定点医疗机构、政策范围内的自负费用，救助限额内按不低于70%的比例救助。特困人员：基本医疗保险个人缴费部分给予全额补贴，门诊和县级以上住院费用报销比例提高10%，大病保险补偿起付线降低50%；在县乡级定点医疗机构、政策范围内的自负费用100%比例救助。截至2017年3月底，我省大病保险补偿达到人均6309元，较去年增加700元左右。2016年我省医疗救助人次均救助费用达到1263元。
残疾人保障逐步增加。兜底对象、特困人员：2016年起均享受困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴，补贴标准分别为不低于50元/人/月（纳入特困人员救助供养范围的残疾人，不再享受残疾人两项补贴）。
养老保障逐步提高。兜底对象：享受基本养老服务补贴。特困人员：除享受基本养老服务补贴外，还享受政府代缴最低档次养老保险的保费等政策。
临时救助力度加大。兜底对象、特困人员：均纳入临时救助范围，2016年全省人均次救助金额近900元，同比增加27.6%。
保障设施不断完善。截至2016年全省建有公办福利院121家、床位22523张；有儿童福利院98家（其中：12家在建）、床位7000余张。基本保障了需求。
3.资金投入逐年增加
总体来看，财政对兜底保障的投入力度逐年加大，2016年，主要惠及兜底对象的特困供养、医疗救助、临时救助资金的各级财政投入总额同比分别增加4%、2.3%、8.1%。从投入来源来看，特困供养、医疗救助、临时救助等资金中央转移支付与地方配套的占比较大，省级投入不足，尤其是医疗救助资金，2016年省级投入占比仅为6.7%。
4.保障措施不断加强
社会保障兜底扶贫相关工作深入推进。2016年，我省在新田县、凤凰县和衡阳市等地开展社会保障兜底脱贫对象认定试点，在此基础上，2016年8月出台了《关于社会保障兜底脱贫对象认定工作方案》，建立联合认定机制，制定认定标准和程序，在全省开展兜底扶贫对象精准认定工作。2016年12月在全国率先开展农村低保标准与国家扶贫标准“两线合一”工作，出台《湖南省农村低保制度与扶贫开发政策有效衔接工作实施方案》，在政策、对象、标准、管理和信息等方面加强衔接。2017年4月，召开全省农村低保和社会保障兜底脱贫对象认定清理整顿工作电视电话会议，出台《湖南省农村低保和社会保障兜底脱贫对象认定清理整顿工作方案》，强力推进清理整改工作。
好经验、好做法不断涌现。对象认定方面，桂东等地在民主评议环节探索“打分制”，提高了民主评议的客观性与准确性；长沙等地引入了支出型贫困概念，规范了家庭收入计算评估办法。医疗救助方面，郴州苏仙区为贫困患者办理“一卡通”，整合各部门救助金，方便贫困户享受政策；区财政设立了贫困户医疗救助金，补助60%剩余自负费用，贫困患者医疗费用自付比例可降低到10%以内。城乡居保方面，我省在全国率先通过谈判，将16种不在现行医保目录内，但对于治疗重大疾病临床必需、疗效确切、价格昂贵的特殊药品纳入大病保险的范围；按照总额限制、包干付费的原则，我省对尘肺病患者进行专项医疗救治救助，贫困对象按照100%的比例予以救助。督察督办方面，怀化麻阳县建立“互联网+监督”平台，每个村的便民服务站设置了终端机，通过群众投诉和大数据分析，及时发现违纪违规线索；目前，已取消违规领取低保2417人，清退不符合条件贫困人口3300人。
二、存在的主要问题
1.基层干部政策把握和执行水平参差不齐、家庭经济核对机制不完善，导致精准识别难
一是部分基层干部政策把握和执行水平偏低。农村兜底对象审核审批不严格，有人为划线、分配指标的现象，个别地方甚至存在优亲厚友、盘剥克扣、虚报冒领等违规违法行为。有的地方政策理解上存在偏差，将只是暂时性困难的家庭也纳入了兜底保障范围，或将本应纳入特困供养的贫困重残人员以单人户的形式认定为兜底保障对象。个别地区搞土政策，享受低保政策就不再认定为贫困户，认定为贫困户就不享受低保扶持，导致一些符合条件的贫困人口未纳入农村低保、符合条件的农村低保对象未纳入建档立卡信息系统。
二是家庭财产信息核对机制不完善。一方面，农民人均纯收入指标在实际操作中，由于项目繁多、计算繁琐和地域差异而难以精准确定，尤其是我省农村人口外出务工比例较高，部分基层干部对于务工收入的核算存在分歧；扶贫部门与民政部门的信息核对口径和程序未统一，导致核对结果有出入。另一方面，核对手段相对单一，目前主要靠走村入户调查询问，虽然居民家庭经济状况核对平台已提供户籍、车辆等10类信息查询，但国土、住建、银行等部门关键信息未联网共享，且出于保密性考虑部分地区银行部门只提供户头数量、不提供存款数额，导致家庭财产难以准确查证。
2.清理整顿工作任务重、医疗救助金缺口大、基层力量薄弱、宣传不到位，导致工作落实难
一是基层兜底对象清退工作存在一定阻碍。由于农村低保和扶贫开发分别由民政和扶贫部门负责，有各自的识别标准和程序，且之前对接不充分，部分地区“拆户保”、“政策保”现象比较严重，清退任务较重、阻碍较大。有些农村家庭子女在外地成家立业、但户籍仍在老家，在考虑子女赡养能力的基础上，家庭的剩余成员按标准仍可享受低保，但并不宜纳入其在外地的子女，这类“拆户保”较难清退。“政策保”由于涉及到失地农民、移民、复退军人等特殊群体，基层信访维稳压力较大。
二是医疗救助金缺口大、“因病返贫”现象突出。我省对贫困人口提供基本医保、大病保险和医疗救助相衔接的“三重医疗保障”，但数千至数万元不等的自负医疗费用仍难以承担，因病致贫、返贫的比例较高。主要原因是资金投入遇到瓶颈、部分政策难落实。从医保方面看，我省已采取提高住院费用报销比例、降低大病保险补偿起付线等举措，加之医保缴费标准提高快、筹资压力较大，在保证基金收支平衡的前提下，未来政策优惠的空间有限，难以达到实际报销比例90%的要求。从医疗救助方面看，2016年我省筹集资金13.4亿元，而据省人社厅测算，如严格落实现行救助政策，资金需求高达30亿元以上；考虑到未来各项救助的进一步提标扩面，资金会更加紧张；此外，医疗救助资金地方配套无明确规定，导致部分市县主要依靠中央和省两级财政的转移支付，配套严重不足，医疗救助政策难以全面落实。
三是基层力量薄弱。民政、人社、残联等部门反映基层在机构设置、人员配备、工作经费等方面存在困难。如，乡镇按每万人配备1名民政干部的要求一直没有落实；目前，我省乡镇基本只有1-2名民政助理员，且由乡镇直管、身兼数职，难以满足实际工作需要。
四是宣传不到位。调研中，一方面，部分兜底对象不清楚自己应该享受和已经享受了哪些保障政策；另一方面，省市县各级相关部门都有部分工作人员表示，医疗救助政策目前还有很多人不清楚，且认为迫于资金压力，不能广泛宣传兜底保障的部分政策。
3.统筹协调机制不完善、信息共享严重滞后，导致部门协调难
一是统筹协调机制不完善。省内同为脱贫攻坚“五个一批”的异地搬迁扶贫、教育扶贫、产业扶贫等已出台相关规划或意见；省外贵州、湖北、广东等地也出台了兜底扶贫相关实施意见。我省民政、扶贫等部门虽联合出台了社会保障兜底工作方案、低保与扶贫政策衔接方案等，但推动资金统筹、政策对接的能力有限，协调机制不健全问题比较突出。
二是信息孤岛问题突出，信息共享机制严重滞后。我省社会保障兜底相关职能部门的信息基本是本系统内使用，横向部门间的信息共享交换机制严重滞后。近期，扶贫和民政实现了信息共享，但由于没有统一的数据交换平台，仅实现了手动层面的信息对接，制约了信息的时效性。人社与扶贫部门信息的手动对接也未实现，导致相关部门不能及时、准确的掌握贫困人口信息，致使建档立卡贫困人口全部纳入医疗救助范围的政策难以全面有效落地，政府代缴养老保险保费的群体也没有全部覆盖建档立卡贫困人员。
三、对策建议
1.多措并举，精准识别兜底对象
一是严格识别标准。探索建立兜底保障对象认定的负面清单，明确不能纳入的情形。编制低保、兜底对象认定过程典型问题与案例的手册，加强基层政策执行能力的培训，杜绝违规操作现象。
妥善处置“政策保”、“人情保”、“拆户保”等特殊群体。“政策保”群体，先保障再清退，确保工作平稳开展。对于失地农民、移民等群体，建议征地单位提取一定比例的土地出让收入、适当提高征地补偿标准，同时落实好就业技能培训补贴、养老保险保费代缴等政策，将符合条件的纳入产业帮扶项目范围。对于复退军人等群体，及时足额发放待安置期间生活费，推行“阳光安置”，加大就业培训力度。“人情保”群体坚决清退，工作落实不到位的，要严格追责。“拆护保”群体，建议联合公安等部门进行户籍核实与清理，探索建立跨区域协调机制，确保应保尽保、应退尽退。
二是规范识别过程。一方面，建议扶贫、民政、统计等部分联合制定我省农村贫困家庭收入计算评估指导意见，统一对象认定的收入标准和方法，对务工收入依据区域、行业等因素制定省级指导标准。另一方面，拓宽省级居民家庭经济状况核对信息平台的数据共享范围，在已实现10类数据共享的基础上，加强与人社、国土、银行等部门的对接，实现居民保费缴纳、不动产、存款等重要信息的核对；借鉴永州市与人民银行中心支行联合出台金融资产查询细则的做法，破解存款查询的难题。此外，进一步规范审批审核，确保初审入户调查100%，复审入户调查不低于30%；规范民主评议程序，在全省推广民主评议“打分制”。
三是公开识别结果。拓宽信息公开内容，建议将兜底对象的相关信息在乡、村两级公开。创新信息公开方式，推行麻阳“互联网+监督”模式，汇集全省兜底扶贫各部门数据资源，在互联网上最大限度公开兜底对象的相关信息，接受全社会的监督。
2.精准施策，切实帮扶兜底对象
一是拓宽无劳力贫困户增收渠道。对于丧失劳动能力的贫困户，一方面，稳妥推进城乡低保提标，尽快达到国家平均水平；另一方面，还可通过以土地、帮扶资金等入股龙头企业的形式，获取土地流转金、资金分红等收益。如怀化洪江区菖蒲村建立生态黑猪养殖基地，53户207人参与，每年每人利润分红700余元。
二是做好因残贫困户基本保障工作。完善残疾人生活保障机制，适度提高残疾人两项补贴标准，建议将两项补贴标准均由目前的50元/月提高至90元/月，实现残疾人家庭无障碍改造全覆盖。完善残疾人辅助器具配发网络，对于辅助器具的购买费用，建议通过财政资金给予补贴。建议将普遍性的残疾人康复项目纳入医保范畴。探索PPP、BOT等残疾人托养服务机构建设、运营新模式，推动残联兴办的托养服务机构吸引社会资金、扩大服务供给。
三是多措并举减轻“因病返贫”现象。一方面，在积极争取中央加大对我省医疗救助资金支持的同时，增加我省医疗救助的财政配套投入。另一方面，探索建立“三个一”机制多渠道筹集资金。即，推广“一项试点”，借鉴我省尘肺病专项医疗救治救助经验，对我省贫困人口健康状况开展摸底调查，对于覆盖面广、治疗费用高的病种，逐步纳入专项救治救助范围；成立“一支基金”，成立贫困人口医疗保障专项基金，对经基本医疗保险、大病保险和医疗救助等支付后的自负费用予以补助；研究“一项保险”，鼓励我省高校、科研院所与商业保险机构开展研究，开发出适合我省兜底对象健康状况的商业医疗保险险种。此外，建议进一步降低大病保险补偿起付线，由目前的50%降到40%。
四是加大对湘西的支持。加大政策倾斜力度，以基本养老服务补贴为例，建议增加吉首市、古丈县、泸溪县、保靖县、永顺县等5个县市区的补贴资金，确保达到政策覆盖面的要求。加大兜底资金支持力度，省财政相关资金应进一步有针对性地向湘西地区倾斜。湘西地区干部群众应坚决克服等靠要思想，进一步增强脱贫攻坚的责任感和紧迫感。
3.完善政策机制，形成兜底扶贫合力
一是借鉴贵州等地经验，出台省级层面兜底扶贫的实施方案，健全政府牵头、涉及社会救助政策实施相关部门参加的社会救助联席会议制度，加强协作、形成工作合力。
二是提高兜底扶贫相关部门的信息化水平，加强部门间的信息互联互通。一方面，建立扶贫、民政、人社等相关部门的信息交流与会商机制，统一信息更新时间，增加扶贫部门信息台账开放的频次，提高信息的时效性。另一方面，充分利用现有全省电子政务外网、数据交换平台、网上政务系统等公共网络设施和平台，推动扶贫相关部门的业务系统与公共网络平台、应用系统的有效对接，实现相关部门间信息的共建共享。同时，强化民政、扶贫等相关部门的信息化建设，完善基础信息系统。提高民政社会救助信息系统、家庭经济状况核对信息平台的智能化水平。扶贫部门应依托全国扶贫开发信息系统建设湖南省的扶贫开发信息系统，并开发与其它扶贫相关部门的各类信息系统的接口。
三是加大政策扶持。一方面，加大政策向兜底扶贫困难多、任务重地区、尤其是湘西州的倾斜力度，同时考虑物价上涨、生活水平提升、地方发展水平等因素，因地制宜制定各项保障标准的动态增长机制。另一方面，借鉴安徽等地经验，拓宽城乡居保个人缴费全额资助范围，实现对于低保对象、特困供养人员和贫困人口的全覆盖；细化分类施保的标准与规则，对特殊困难群体适当增发低保金。此外，梳理各项社保政策、做好衔接，如，对于养老保险，进一步明确政府代缴保费群体与代缴标准，建议将特困人员、兜底对象全部纳入，再逐步向建档立卡贫困人口放开。
四是充实基层力量。梳理基层民政、人社、残联等部门的服务事项，整合乡镇现有人员、设备等经办资源，探索建立社会服务“微中心”试点，推进工作重心下沉；借鉴凤凰实施“一村一名大学生村主干”计划，鼓励大学生投身于精准扶贫、民政救助及信访等急难险重工作。加大政府购买服务力度，完善购买机制、落实经费保障，项目适当向基层任务重、人手紧的事项倾斜。
五是加大宣传培训力度。一方面，通过广播电视、宣传标语、发放服务明白卡、走访宣讲、短信通知等形式，广泛宣传兜底脱贫的相关政策、标准和申请程序，做到兜底保障政策家喻户晓、人人明白。另一方面，加大对各级相关工作人员的培训，提高其对兜底扶贫工作的认识和政策把握水平，落实宣传讲解职责。
作者:卞鹰 唐宇文 彭蔓玲 罗会逸
（作者单位：湖南省人民政府发展研究中心）
