摘要:我国扶贫开发工作已进入“啃硬骨头、攻坚拔寨”的冲刺期，该时期应以“精准扶贫、精准脱贫”基本方略为指引，在扶贫开发的思路和方式上逐步实现由“大水漫灌”向“精准滴灌”转变，也即工具手段上的普惠型向边际改进型转变。保险的机制原理和功能作用恰好契合了这种转变，这是保险业发挥助推脱贫攻坚主体作用的理论依据之所在。在实践中，保险业通过发挥保险“杠杆”作用和“纽带”联结作用，撬动脱贫攻坚和对接“精准扶贫”。借力农业供给侧结构性改革，保险业通过促进完善农业财政补贴机制、延展加固农业农村信用链条、有效弥补农业保险“短板”，以及加快农业保险创新等方式助推脱贫攻坚。
关键词:保险业; 脱贫攻坚; 精准扶贫; 风险管理; 农业保险; 供给侧结构性改革
当前，我国扶贫开发已进入“啃硬骨头、攻坚拔寨”的冲刺期。该时期遇到的最大难题是“剩下的都是硬骨头”，肩负的最艰巨任务是“啃硬骨头”。为了打赢2020年7000万农村贫困人口脱贫攻坚战，必须以“精准扶贫、精准脱贫”基本方略为指引，不断创新扶贫开发的思路和方式，逐步实现由普惠型“大水漫灌”向边际改进型“精准滴灌”转变。在这样的背景下，《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》对保险业助推脱贫攻坚寄予厚望。中国保监会、国务院扶贫办为此联合印发《关于做好保险业助推脱贫攻坚工作的意见》，对发挥保险业助推脱贫攻坚主体作用，精准对接脱贫攻坚多元化保险需求作出总体部署。
一、用保险“杠杆”撬动脱贫攻坚
（一）保险“杠杆”撬动脱贫攻坚的作用机理。打赢脱贫攻坚战，对于促进我国经济社会均衡发展，使全体人民共享改革发展成果，实现共同富裕意义重大、影响深远。面向经济社会发展主战场，满足国家重大战略需求，助推脱贫攻坚，是保险业适应经济社会发展需要，不断拓展保险功能作用和服务领域，实现保险业创新发展的内在需要。
一是功能啮合、内涵一致。保险业是我国多层次社会保障体系的重要组成部分。社会保障的覆盖范围主要面向贫困人口和社会弱势群体，脱贫攻坚与其内涵完全一致。撇开具体的形式，就其本质而言，脱贫攻坚中的大病、健康和民生等险种的“经济补偿”行为，其实就是另一种意义上的作为社会保障体系构成主体的公共财政的支出行为。而从其运作效率、成本、针对性和公平性等方面来考察，前者无疑要明显要优于后者。从这一点来分析，脱贫攻坚保险的范围本身就属于最基本的公共财政“兜底”的保障范围，两者间具有高度重合性——替代关系。这是政府和社会对保险业助推脱贫攻坚寄予厚望的动力和源泉之所在。
二是扶贫工具随扶贫工程的向前推进总体呈“边际效用递减”之势，保险工具“边际效用”却逆势“递增”。目前，脱贫攻坚到了“啃硬骨头”阶段，适于“大水漫灌”和偏重“输血”功能的扶贫工具已优势不再，而适于“精准滴灌”和注重“造血”功能的扶贫工具正在浮出水面。面临脱贫攻坚出现的新特征、新情况和新趋势，保险工具走向前台时不我待。目前，我国7000万贫困人口中，约有1000万人患有大病和慢性病，因病致贫、因病返贫率高达42%。显然，运用保险工具开展大病保险是解决这一问题的有效途径。
三是保险业精细化管理机制和模式与脱贫攻坚“精准扶贫、精准脱贫”基本方略相吻合。保险业公开、透明的管理程序，实时动态的信誉管理机制和跟踪监管机制，以及健全完善的个人保险征信系统，可以在最大程度上消除信息的不对称性，确保脱贫攻坚更加“精准”、安全和高效。
（二）保险“杠杆”撬动脱贫攻坚的实践路径。一是运用保险的风险管理功能，通过风险分担机制分散化解扶贫主体的风险，为扶贫主体提供安全保障。农业保险方面，重点开发贫困地区特色农产品保险、特色农产品价格保险等精准扶贫保险产品和服务；健康保险方面，研究探索大病保险向贫困人口倾斜；民生保险方面，积极开发意外伤害、疾病和医疗等保险产品；产业保险方面，通过扶贫小额信贷保证保险、土地承包经营权抵押贷款保证保险等，为贫困群体创业者提供融资服务。
二是运用保险的风险管理功能，通过风险分担机制分散化解功能主体的风险，为扶贫主体提供功能性保障。如通过“保险+银行”信贷风险分担补偿机制，为扶贫小额信贷提供增信功能，彻底解决“贷款贵、贷款难”问题。如在2015年，各类保险机构共为54.7万家小微企业和“三农”企业提供增信服务，保费收入120.19亿元，获得银行融资1015.6亿元。
三是运用保险的增信“杠杆”效应，放大扶贫资金效用。2016年，中央财政补贴农业保险保费158.30亿元，为2.04亿户次农户提供风险保障2.16万亿元，杠杆效应高达136倍。2015年平安保险“政银保”项目，宁波市政府出资3500万元，撬动小微贷款100多个亿，财政资金效用被放大300倍。保险业应充分运用这一效应，不断创新保险扶贫模式，主动做好与企业、慈善机构等社会力量参与脱贫攻坚的有效对接，最大程度发挥各类扶贫资金效用。
四是运用保险的资金融通功能，发挥保险资金长期性、稳定性的优势，支持贫困地区重大基础设施项目建设。创新保险资金使用方式，积极采用债权、股权、资产支持计划等形式参与贫困地区基础设施、重点产业和民生工程建设。深化银保合作，发挥政策合力，完善扶贫开发金融服务链。
二、用保险“纽带”联结精准扶贫
（一）为何用保险“纽带”联结精准扶贫。从我国的扶贫开发实践来看，在脱贫攻坚阶段，最缺的不是扶贫主体，甚至也不是资金资源，而是如何遴选、甄别扶贫对象，并在扶贫主体与扶贫对象间构建起连接的通道和有效链接机制。扶贫开发贵在精准，重在精准，用保险“纽带”联结精准扶贫的真正意义，就在于从根本上解决“扶持谁、谁来扶、怎么扶”问题，为做到“扶真贫、真扶贫、真脱贫”以及实现扶贫成果的可持续性奠定制度性框架基础。
现实中，无论是企业、政府、民间组织，还是社会公益慈善机构等各类扶贫主体，它们的一个共同特征是：最为关心的是付出了多少钱、帮扶了多少人（或完成了多少扶贫项目），而不论其是否属于最该帮扶的人及其帮扶的效果如何。究其原因，从表面上看，是因为前者是可计量的“硬指标”，已纳入扶贫工作绩效评价体系，后者是不可计量的“软指标”，未纳入扶贫工作绩效评价体系。而从本质上看，则是它们自身的扶贫工作绩效与其扶贫对象及其帮扶效果之间缺乏激励兼容机制。通过适当的绩效评价“倒逼”机制固然可以起到一时的改进作用，但这仅仅是一种治标不治本的权宜之计，不能从根本上解决标本兼治问题。而用保险“纽带”联结精准扶贫则与上述情形迥然不同，这是由保险自身所固有的本质特征和功能作用所决定的，就扶危济困、扶弱济贫性脱贫攻坚机制而言，保险的互助共济机制和社会管理功能在本质上就与其完全契合。用保险“纽带”联结精准扶贫是一种长效机制，自然“不用扬鞭自奋蹄”。
用保险“纽带”联结精准扶贫，作为保险业助推脱贫攻坚方式的创新和拓展，既与保险业自身的业务发展联系在一起，又不受政府业绩和任期的影响，有助于实现扶贫从“输血”到“造血”的转变。保险业在运用专业技术手段主动搜寻脱贫攻坚目标信息方面，共享但不完全依赖地方政府提供的贫困群体信息，而是运用自身在投保基础数据上的过滤筛选机制，能够从源头上杜绝基层政府在统计过程中的弄虚作假等信息失真现象，可以大幅提高脱贫攻坚的精准度。
（二）如何用保险“纽带”联结精准扶贫。事实上，运用保险“纽带”联结精准扶贫的作用方式和体现形式是多种多样的。就企业、政府、民间组织、社会公益慈善机构等各类扶贫主体扶贫效果而言，运用保险“纽带”联结扶贫较之扶贫主体直接扶贫至少可以凸显以下优势：一是放大扶贫资金的使用效应，优化扶贫开发资源配置；二是可以由为贫困群体生产生活风险提供基础保障扶贫进一步延伸至为扶贫产业市场风险提供安全保障扶贫，能够为脱贫攻坚提供更为完整和完善的保障机制；三是能够渗透到帮扶活动的事前、事中和事后进行全程动态跟踪管理，帮助弱势贫困群体及时发现风险和有效控制风险。
如在联结银行与扶贫对象方面。运用“保险+银行”信贷风险分担补偿机制，通过扶贫小额信贷保证保险，为扶贫小额信贷提供增信功能，彻底解决农村信贷资金流通不畅问题。“宁波模式”就是“保险+银行”融资模式成功运用于扶贫小额贷款保证保险的典型案例。该模式主要为初创期小微企业、创业者提供无抵押、无担保保险支持，贷款风险由保险机构与银行按一定比例共同分担，政府提供部分风险损失补助。实践表明，该模式对于有效破解扶贫创业融资难、融资贵难题起到了关键作用。
又如在联结扶贫资（基）金为与扶贫对象方面。运用保险的“杠杆”效应，放大扶贫资（基）金效用。2016年3月，全国首个整县推进的“保险＋扶贫”项目“脱贫路上零风险”在兰考落地，县政府投入1000万元扶贫基金为全县23275户贫困家庭、77447人的贫困人口购买了一揽子保险服务，撬动高达84亿元的风险保障，扶贫资金效用被放大800多倍。基于这一效应，保险“纽带”可以主动联结企业、慈善机构等社会力量，以最大程度发挥各类扶贫资金的功能和效用。
三、借力农业供给侧结构性改革助推脱贫攻坚
当前我国农业农村发展内外环境发生了重大变化，出现了许多新矛盾新问题，农业主要矛盾已经由总量不足转变为供过于求与供给不足并存的结构性矛盾。作为借力农业供给侧结构性改革助推脱贫攻坚的新途径和新方式，《中共中央国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》对保险业助力农业供给侧结构性改革提出了明确要求。《保险业“十三五”规划纲要》更是将保险业助力农业供给侧结构性改革提升为推动现代保险业发展的目标之一。这一方面表明，从制度演进的角度讲，现实中尚存配套政策不完善等制度环境问题，以致动力不足、机制缺陷；另一方面表明，由于历史和现实的原因，“三农”问题的解决实际上是一个“边际改进”过程，受传统手段“边际效用递减”约束影响，对保险新手段的依赖度也就愈来愈高。因此，在当前历史条件下，借力农业供给侧结构性改革助推脱贫攻坚，无疑是发挥保险业助推脱贫攻坚主体作用的一条可行路径。
（一）在促进完善农业财政补贴机制方面。实施农产品价格形成机制改革以来，农产品价格市场化对种粮农户收入影响日渐凸显。为了缓解这一矛盾，实行了“价补分离”政策，而具体到如何“补”上，不仅涉及到“补”的科学性和合理性问题，还涉及到财政资金的使用效益问题。通过采用农业保险的方式改直接补贴为间接向农业经营户补贴，无疑是一个“两全其美”的选择。说到底，所谓的“农产品价格指数保险”和“农产品收入保险”，其实就是一种更高级意义上的创新了的财政价格补贴方式。
（二）在延展加固农业农村信用链条方面。当前农业农村发展中出现了诸如信用链条不完善，加大经营风险等新情况、新问题，制约了农业农村的进一步发展。针对这一问题，通过运用保险风险管理功能，可以有效弥合农业农村信用链条，分散化解经营风险。如当前正在推进的农地“三权分置”改革，通过经营权流转等方式，培育新型农业经营主体，实现土地规模经营，但同时也带来了因农产品市场价格变化所导致的土地流转合同履约风险，由此，土地流转履约保证保险浮出水面。同理，贷款保证保险正是基于贷款信用链条的不完善而创生的。
（三）在有效弥补农业保险“短板”方面。2016年，我国农业保险保费收入达到417.7亿元，为农业提供的风险保障高达2.1万亿元。承保农作物面积达到17.21亿亩，占当年播种面积的70%以上。但与深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的要求相比，还有较大差距。目前，还有许多列入中央和地方财政补贴目录的农作物、家畜等还没有纳入风险保障之列。为了有效弥补这一“短板”，有必要对农业保险进行“扩面”、“增品”和“提标”。“扩面”也即实现应保尽保；“增品”也即尽可能多地增加适宜的农业保险产品；“提标”也即提高农业保险水平和质量。
（四）在加快农业保险创新，激活农业农村内生发展动力方面。目前，列入中央财政补贴保费范围的农业保险仅涉及15类，且保障水平也仅限于“直接物化成本”部分，这就有必要通过开发更多的颇具地方特色的保险产品的形式创新财政支持方式，运用保险“纽带”联结机制撬动放大财政资金功效。另外，还应大力开发“适销对路”的扶贫保险产品，积极引导涉农企业利用“保险+期货”、“保险+期权”等方式管理市场风险，通过发展农业互助保险，规范发展农村资金互助组织，激活农业农村内生发展动力。
四、为保险业助推脱贫攻坚提供配套措施
发挥保险业助推脱贫攻坚主体作用也是有条件的，而不是凭空产生的。它需要通过适当的制度安排——增加和强化与助推脱贫攻坚呈正向激励的因素，减少和弱化与助推脱贫攻坚呈负向激励的因素——来达致。主要包括：一是实行脱贫攻坚保险保费税收优惠政策和保费财政补贴政策，创新推行“以奖代补”方式；二是按照“精准扶贫、精准脱贫”要求，加大财政对大病、健康、民生等保险的支持力度；三是加大政府通过多种方式购买保险服务的力度；四是加强保险与扶贫政策协调配合，对保险助推脱贫攻坚保险业务实施差异化监管、差异化考核等。
除了为保险业助推脱贫攻坚提供必要的制度性配套措施外，还应在积极寻求互联网、大数据、云计算等现代信息通信技术支撑，不断创新保险业助推脱贫攻坚的路径和方式方面下大力气。如在云计算应用方面，目前已有50余家保险机构与第三方社会化云平台进行了合作，全面实现了保险数据与外部数据的有效链接与融合，极大地拓展了保险数据的应用价值和服务脱贫攻坚的广度、深度与精准度，为发挥保险业助推脱贫攻坚主体作用奠定了坚实的技术支撑基础。
参考文献
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作者单位：湖南省国立投资（控股）有限公司
