2015年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强中国特色新型智库建设的意见》（以下简称“《意见》”），是“中国特色新型智库”概念提出以来对其最完整、最清晰的阐释，成为目前中国智库建设的纲领性文件。
《意见》发布之后，全国各级政府对智库建设表现出前所未有的重视，党政军系统、社科院系统、高校系统都开始了如火如荼的智库建设。结果则是所有的政研室、科研机构和高等院校似乎都摇身一变成了智库。
对此，首先应该明确的是，建设中国特色新型智库的目的是推动政府决策的科学化及公共政策制定的多元参与，从而提升国家治理能力，增强国家软实力。因此，中国的智库建设应该以此宗旨为导向，应该是一个系统工程，要避免无序的一拥而上。
本文针对我国三种主要智库，即党政军下设研究机构、社科院和高校下属研究机构展开分析。这三类智库都是官方和半官方智库，且多是历史相对悠久的科研机构，在向智库转型的过程中遇到了各种问题，形成了改革的瓶颈。本文拟就这三类智库转型中遇到的问题，提出一些发展与改革思路，以期对中国特色新型智库建设有所启发。
一、重新规划智库分工 发挥各自特长
此三类智库大多正在原有科研机构的基础上进行转型，而这种转型并不是一声令下就可以完成的，须针对智库建设的需要在国家层面重新明确各自的特色和分工。
（一）党政军下设研究机构
党政军下设研究机构由于和党、政府与军队的密切关系，可直接、准确地获得党、政府和军队的决策需求，具有发展智库的天然优势。这类智库应坚持进行应用研究，且可偏重于现实问题对策研究，根据智库隶属的党政军机构所辖领域形成自己的研究特色。此外，这类智库适合承接涉密课题，应该着重在军事、安全及重大战略领域树立自己的权威。
这类智库目前存在的主要问题是和内脑功能区分度不够，独立性不足，过于依附所属系统和部门。这导致智库在对公共政策提出观点时，过分顾及本系统和本部门的利益，而缺少全局观，从国家层面上来说，不利于符合公共利益的公共政策的形成。对此，智库负责人需要有宽广的视野和胸怀，上级机构也要适度放松与智库的关系，使其能有效发挥外脑的作用。
在调研中笔者了解到，韩国智库在发展初期遇到了同样的问题，其主要智库也都是政府部门下设的。为解决这一问题，韩国在1999年设立了经济人文社会研究会，直接受国务总理领导，其主要功能就是确立国家智库体制的基本框架，并管理分属于经济政策部、资源及基础设施部、人力资源部、公共政策部的23家政府智库。该研究会的一项重要职责是负责协调各部门智库的研究方向，并促成智库的跨领域合作，以此遏制部门利益倾向。[1]
（二）社科院
社科院基础理论研究历史悠久，在相当长的时间内也一直承担着为政府建言献策的功能。在目前发展智库的大环境下，社科院被寄予厚望，同时也面临转型的挑战。具体而言，中国社科院和地方社科院的情况又有所不同。
中国社科院学科配置较为齐全，科研人员规模庞大、素质较高，资金充足，政策影响力、学术影响力、社会影响力、国际影响力均在全国名列前茅，作为智库已经具备了非常好的基础。笔者认为，中国社科院在转型中应该着重注意以下几个方面：一是要保持基础理论研究的优势，并使其成为应用研究的强有力支撑。二是要注重培养应用研究人才，在资金分配、课题内容方面向应用研究倾斜，逐渐形成基础研究与应用研究平分秋色又相辅相成的局面。三是作为唯一的国家级社科院，要将研究重点放在长期性、战略性研究上，着重解决一些需要理论和科学调查支撑的问题。四是要注意各学科、各二级研究单位的融合，利用好学科齐全的优势，在培养、建设智库时有意识地打破各研究所的行政藩篱，整合已有资料、数据、学术成果，更加高效、有针对性地进行研究。
为配合智库建设，中国社科院正在进行机构改革，以原有研究所、研究中心为基础，组建了11家专业型智库，部分按市场化模式运作，在功能上也与传统学术研究机构区分开来。中国社科院的智库转型尝试或许可以起到示范作用。
相对而言，地方社科院在智库转型中面临的挑战更大一些。根据笔者的调查，地方社科院在向智库转型的过程中主要遇到了以下几个具体问题：第一，因为研究人员，特别是高级研究人才匮乏，如果向应用研究转型，就没有精力顾及基础理论研究。第二，在经费有限的条件下，地方社科院向智库转型，必然会将有限的资源向社会科学研究倾斜，而文史哲等人文学科则会相应萎缩，那么原有的文史哲研究人员出路何在？第三，地方政府对智库的认识不足，对地方社科院转型为智库、发挥咨政建言功能不够重视。虽然地方社科院积极主动向地方政府建言，却没有得到地方政府的积极回应，使地方社科院对智库建设心存疑虑。
如何化解？首先，地方社科院已经形成的基础理论研究优势不应荒废。很多地方社科院都有自己的优势学科，在地方甚至全国都有很高的声望，这是地方社科院的立院之本，强行将其改为应用研究是舍本逐末之举，且会挫伤优秀理论研究人员的积极性。第二，地方社科院在建设智库时，应立足于有限的资源，将主要精力放在发挥地方影响力上。已有的特色学科或专业方向要保持并发扬，如上海自贸区、京津冀协同发展、少数民族问题等，都是极具地方特色又同时受中央重视的研究领域，地方社科院应加强这类领域的投入，提高自己在这些问题上的权威性。第三，地方社科院可以做地区智库建设的领头羊，联合本地区高校、地市级社科院、社科联、党校、行政学院、民间研究机构等学术机构，整合资源，规划分工，以此提高研究效率，增强地区智库的综合影响力。广东省社会科学院从2010年起尝试筹备广东省社会科学研究机构战略联盟，召集了包括省级研究机构、地市社科院、民间研究机构、高校研究机构在内的30多个联盟成员，共享知识平台，合作举办论坛、开展课题研究。[2] 这样的联盟就完全可以为智库建设所用。
（三）高校下属研究机构
与党政军下设研究机构及社科院相比，智库对于高校来说是一个新鲜事物。2014 年2 月，教育部正式印发《中国特色新型高校智库建设推进计划》，提出在2011协同创新中心和人文社会科学重点研究基地的基础上建设高校智库。
对于高校是否应该兴建智库，各国智库界看法不一。欧美国家有相当多的知名高校研究机构，其中不少也投身于公共政策研究。但有些国家的智库研究中并不涉及这类研究机构，有些机构也不承认自己的智库属性，如德国的柏林自由大学拉美研究所，在智库调查中明确表示自己是纯粹的科研机构，与智库无关[3]；而有些机构则积极向智库转型，如伦敦大学亚非学院在2013年专门成立了中国研究院，以便分散在各系的中国问题研究专家能够加强合作，完成跨学科课题。其目标是建成研究中国问题的英国乃至世界的卓越智库。[4]
从《意见》来看，我国对建设高校智库是持肯定态度的。但要注意，理论研究是高校的传统，教学是高校的重要使命，这两方面是高校的根本，不应因为智库建设而有所改变。如果高校兴建智库，则要抓住自己的学科特色，依托优势研究领域，如东南沿海地区高校的华人华侨研究、南海问题研究，东北地区高校的东北亚研究，师范院校的教育学研究等，都在全国具备很强的研究实力，如果能在此基础上更多地关注现实问题研究，就不难建成高水平、有特色的智库。
在此之前，教育部选择在一些高校设置了人文社会科学重点研究基地和2011协同创新中心，对其给予单独的经费支持。在一段时间的试点之后，教育部又于2015年2月正式发布了《国别和区域研究基地培育和建设暂行办法》，规定国别和区域研究基地为“高校整合资源对某一国家或者区域的政治、经济、文化、社会等开展全方位综合研究的实体性平台”，并要求国别和区域研究基地“要以咨政服务为首要宗旨，以政策研究咨询为主要任务，以完善组织形式和管理方式为重点”。相比人文社会科学重点研究基地和2011协同创新中心，国别和区域研究基地的定位和研究内容似乎更为契合智库的特征。但笔者在调研中发现，不少国别和区域研究基地同时也是人文社会科学重点研究基地，大多基于高校的外语学院建立，并非实体机构，而是一班人马两三块牌子，得到教育部的双重资助，但并没有比之前做出更大成就；此外，外语学院的教师大多是语言和文学专业出身，缺少政治、经济、法律等与智库相关度高的学科背景，又没有外交实践的经验，基本上提不出什么有价值的政策建议。一些基地甚至需要借助中国社科院和中国现代国际关系研究院等智库的学者加盟来维持研究水平和期刊质量。这显然与《意见》中提出的要求还有相当大的距离。
如何将各类基地、中心和研究所转型为真正的智库，是摆在高校面前的现实问题。目前看来，至少有以下几个迫切需要解决的问题：一是要按照《意见》中提出的要求将其从院系的“影子机构”转变为“实体性研究机构”；二是在理论研究实力较强的基础上，加大对策研究和战略研究的力度；三是开拓向政府输送研究成果的渠道；四是划拨专门经费鼓励研究机构开展智库工作。
综上所述，中央提出智库建设的方略，并不意味着所有研究机构和研究人员都要一股脑地转向应用研究。基础理论研究绝不应该因为智库的发展而荒废，致力于基础理论研究的学者也不应被强迫转向应用研究。现在有不少研究人员对智库建设表现出抵触情绪，这与不合理的一窝蜂的智库建设以及研究机构负责人的野蛮政令是有关系的。对此，一方面，科研管理机构要做好统筹，使科研机构明确自己在新形势下的分工；另一方面，科研机构自身也要认清自己的特色和专长，在保持自己研究优势的基础上有的放矢地进行智库建设。
二、提高智库独立性 充分发挥其外脑功能
对于这三类智库来说，独立性的问题也是非常突出的。
新中国成立后，我国仿照苏联构建了政府计划、全额拨款、通过行政审批进行管理的科研体制。[5] 长期在该体制下运转，缺乏独立性成为我国智库目前广受诟病的问题之一。那么，对于智库来说，独立性究竟意味着什么呢？
各国智库对“独立性”的理解不尽相同。美国智库最强调独立性，热衷于宣扬智库独立于政府的身份；资金上私立化特征明显，仅有15%左右的智库接受政府资助；大多数智库宣称不预设政治立场，如美国布鲁金斯学会甚至鼓励在学会内部出现截然相反的声音，或对外发表针锋相对的观点。[6] 而在欧洲，政府出资的智库不胜枚举，如德国莱布尼茨学会下属的智库，获联邦政府和州政府全额拨款。虽然接受政府资金，但政府无权干涉其研究方向和研究内容。一些研究机构，如英国的查塔姆社和德国的全球与地区问题研究所，甚至不接受政府委托课题，以此宣告自己的独立性。在韩国和日本，很多重要智库不但由政府出资兴建，而且在行政上也隶属于政府。这些智库则更多地追求研究的自主性。[7]
是要追求资金的独立，还是要追求组织的独立，抑或是要追求思想的独立？[8] 其实，从各国智库的发展历程来看，无论哪个国家，都要经历因决策需求由政府筹建智库到智库逐渐脱离政府的过程。之所以各国智库展现出不同的形态，是因为各个国家的智库发展处于不同阶段。综合各国智库发展历程，思想独立性应是智库追求的根本方向，而资金独立性与组织独立性则是实现思想独立性的手段。
从资金独立性与思想独立性的关系来说，欧美智库建立了比较严格的制度。笔者在欧美多家智库调研时，几乎每家智库都会着重强调，它们会与出资人签订协议，明确出资人无权干涉智库的研究内容、研究方法、研究结果和成果发表的范围及形式，有些智库甚至不允许出资人指定将资金用于哪个研究领域或课题。如果出资人不能接受这样的条件，无论资金多么丰厚，智库也不会接受。为了免受巨额资金的诱惑和掣肘，少数智库明文规定不接受大企业的捐款。[9]还有一些智库采取分散出资方的方式规避独立性受冲击的风险，即寻求尽可能多的出资方，规定每家出资方的出资比例不能超过智库年预算的某一较小比例，如在比利时的布鲁盖尔，这一比例为5%；英国的查塔姆社则有200多个出资方。这样，即使有一些出资方因为不满意研究结论而撤资，也不会对智库的运转产生决定性的影响。[10]随着我国智库资金来源的多元化，这样的制度也应尽快建立起来，这是保证智库研究独立性的一个重要前提。
从组织独立性和思想独立性的关系来看，作为智库，与政府建立紧密的联系、顺畅的沟通渠道是非常必要的，但要注意从思想上、制度上划清“内脑”和“外脑”的界限。以中共中央政策研究室为代表的党政机关内部的研究部门属于“内脑”，它们的功能应是政府的“笔杆子”和“传声筒”；而作为“外脑”的智库，在功能上应有所区分，要有外部的视野，不同的声音，如果只是跟着喊口号，就失去了建设智库的意义。如果把智库界比作“思想市场”的话，只有商品的种类足够丰富，市场才能繁荣。
另外，这三类智库也应明确，与政府部门或媒体不同，研究人员虽然受聘于某一智库，但其观点只代表个人，而不代表其所在机构，智库也无须要求用同一种声音一致对外。这种理念和制度对于保护研究人员的思想独立性是很有帮助的。中国一些高校智库在这方面做得比较好，如北京大学国家发展研究院，提倡和而不同，鼓励学者讨论甚至争论，即使对于“政府在经济活动中发挥的作用”这样的重大命题，学者们也照样会公开发表针锋相对的观点。[11]
在现阶段，中国智库的思想独立性应主要体现在研究方向、研究内容、研究方法和研究结论的自主性上，要尽可能避免在研究中受到非科学因素的干扰。在未来，则要从制度上对此有所规定，使智库能够更充分地发挥资政建言功能。
三、加强智库人才培养 完善智库评估监管体系
这三类智库大部分是从传统研究机构转型而来的，目前仍然缺少真正意义上的智库专家。之所以这样说，是因为传统研究机构的学者还不能直接和智库专家划等号。
仅从一些表面现象来说，研究人员习惯于在发表研究成果时尽可能使用“学术语言”，彰显学术性，而不在乎决策者和公众是否能够看懂；这三类智库均受政府领导，其学者习惯于为保持“政治正确”而等到政策公布后才对其进行解读。这些都使得智库的影响力大打折扣。
此外，智库专家还要扮演政府与公众沟通者的角色。目前中国智库的研究人员普遍对“上”有余而对“下”不足，对委托课题和批示看得很重，却缺乏主动向公众解释政策、阐释观点的责任感，这一点在官方智库身上体现得最为明显。
笔者调研中还发现，虽然我国很多科研机构在智库建设大潮中积极转型，但大多数学者还没有做好转变为智库专家的准备，甚至没有转型的愿望。产生这种现象的主要原因是智库人员评价体系没有跟上智库建设，影响了智库研究人员的晋升和待遇。目前，这三类智库，特别是社科院和高校系统智库仍然使用传统科研机构的研究人员评价体系，重视学术成果而轻视资政工作，无法完全覆盖智库工作的各个方面。
美国企业研究所在对研究人员进行考核时，因认为学术论文对公共政策的影响力十分有限，从来不计算研究人员发表学术论文的数量。[12] 中国现代国际关系研究院、国务院发展研究中心等官方智库也都有自己的专业人员考核体系，发表学术论文甚至不计入工作量。[13] 这为我们提供了一个思路：制定智库研究人员评价标准时，要敢于将智库与普通研究机构分别对待，这将有利于研究人员向智库专家的转型。
与智库专家相比，专业的智库管理人才在我国更加稀缺。这三类智库有政府全额拨款作保障，以政府委托课题作为主要工作内容，管理者的市场意识普遍比较薄弱。虽然我国智库被界定为非营利机构[14]，但长远来看，智库的组织形式将趋于多元化，各类智库推出的思想产品也将面临越来越激烈的竞争，即使是政府拨款、委托课题，思想产品使用者选择的余地也将越来越大。在未来，仅凭守株待兔式的运营方式将很难维持智库的发展。为此，就像传统研究机构的学者要向智库专家转型一样，智库管理人员也面临转型的挑战。
对此，发达国家的智库运营模式有三点值得借鉴：（1）设立专门的运营官岗位。目前这三类智库的管理仍是一把手全方位负责，但不少管理者是学者出身，对经营并不在行。国外很多顶级智库都像企业一样设有专门的首席执行官或总经理，负责智库财务、公关、活动等工作。他们熟悉市场运作，有管理经验，同时拥有博士或硕士学位，有政府工作经验，对学界和政界都较为熟悉。也就是说，智库领导人不一定是优秀的学者，但一定要是出色的活动家。（2）重视公关人员的作用。国际上的优秀智库普遍将公关部列为最重要的部门，公关人员不仅要有媒体、传播学等专业知识，还要对整个智库的方方面面了如指掌，在学术上有足够的鉴别力，且能和政府保持密切关系。拥有了如此高素质的公关人员，研究团队便可以安心做研究。比如美国的加图研究所，研究人员撰写文章后直接交给公关部，而不必自己费力寻找发表渠道。公关人员会根据文章的内容和观点寻找合适的政府机关或官员以及出版社报送或发表文章。[15] 在很多优秀智库中，公关部门与研究部门通力合作，使思想产品的生产和输出环节无缝对接，大大提升了智库的影响力。（3）拥有专业的市场团队。这个团队主要负责为智库筹资，与研究部门分离。在调研中笔者发现，我国的民间智库由于没有政府资金的保障，市场化程度较高，一般都有自己的市场团队；但本文涉及的三类智库普遍没有市场团队，智库一方面感觉资金不足，另一方面又碍于面子不好意思出去筹资。对此，建立专业的市场团队解决筹资问题将是一个有效的途径。
“旋转门”的作用也不应忽视。“旋转门”目前在我国的主要表现形式是退休官员创建智库、管理智库或为智库做顾问，而研究人员从智库转向政界的案例还不常见。抛开运营因素，鼓励政界和学界人士角色转换，将有助于构建知识与政策的桥梁，有助于提高智库思想产品的政策针对性。因此，这三类智库应考虑制定相应政策，在转型过程中逐步引入“旋转门”机制。
在培养智库人才的同时，完善智库评估监管体系也是当务之急。虽然增强独立性是智库乃至科研机构发展的趋势，但放松对研究过程和研究内容的约束不等于不管。纵观智库发展较为成熟的国家，其对智库的监管是相当严格的。一方面是经费的监管，包括经费来源和使用是否符合法律规定，是否透明等；另一方面，对于以政府资金为主要经费来源的智库，政府会设立相应的监管机构定期对智库进行详细地考察，对其资金使用、研究科学性、运营管理水平做出评估，并根据评估报告确定其下一年度的资金配给。对于资金滥用、学术不端、利益交换、管理不善等情况，轻则警告，重则不再给予资金，著名智库因此倒闭的情况时有发生。
我国的这三类智库目前存在几大监管漏洞：一是在课题竞标中使出浑身解数，然而一旦拿到资金，后续的研究过程和研究结果便无人过问了；二是不少所谓的智库专家素质低下，没有经过扎实的科学研究和田野调查，就信口开河提出政策建议，误导决策者；三是很多资金没有用于研发，而是花到了别处。为了杜绝上述现象，适当增加绩效管理，并将智库监管与资金分配适度挂钩不失为有效的举措。在我国智库未来的发展过程中，资金来源多元化将是一个趋势。无论是公共资金还是私人资金，评估和监管都可为资金投入提供有效的参考依据。
目前，我国还没有统一的智库评估和监管体系，智库基本上只接受本系统上级单位的管理，如高校智库接受教育部评估和管理等。在智库建设大潮中，很多与智库无甚关系的机构、组织，也纷纷将自己命名为“智库”。对此，有必要尽快出台相关法规，对智库进行明确的界定，同时对智库的权利、义务、责任进行说明。这样做一方面可以清理冒牌智库，净化智库的发展环境，另一方面可以为智库的兴建和转型提供规范和依据。
值得注意的是，在智库评估过程中要注意把握时间间隔，对于运营管理的评估时间间隔可以短一些，而对研究成果的评估时间间隔不宜过短，以免科研短期行为的发生。
在智库组织多元化、资金来源多元化的趋势下，做好智库监管可以促进智库的自律及良性竞争，有助于资金投入回报的最大化，推进智库市场化进程。
作为与公共决策密切相关的研究机构，智库离不开其所处国家的政治、经济体制和历史、文化背景，政府对智库在政治生活中位置的认识则直接决定了智库发展的方向和水平。在建设中国特色新型智库的过程中，这三类智库应担当起创新、改革的重任，汲取世界各国智库发展的优点，探索出适合我国国情的智库发展模式。无论是研究领域和管理人员的专业化，还是资金、组织和思想的独立化，无论是运营方式的市场化，还是监管和评估的规范化，一切创新的根本是思想观念和体制机制的转变。对此，各级政府、科研管理部门、智库管理者、智库专家及全社会应尽快形成共识，使我国智库能够科学、健康地发展，为公众福祉、国家建设以及提升国际话语权贡献更大的力量。
[1] 信息来源于笔者2014年12月11日与经济人文社会研究会及其管理的23家政府智库代表的座谈。
[2] 信息来源于2014年12月26日笔者与广东省社会科学院的座谈。
[3] 信息来源于中国社会科学院中国社会科学评价中心的全球智库问卷调查。
[4] 信息来源于笔者2015年6月19日在该院的调研。
[5] 参见白长茂：《人文社会科学的资助体制》，张冠梓、黄晓勇主编：《智库的再造》，社会科学文献出版社2014年版，第58-61页。
[6] 信息来源于笔者2015年2月25日在布鲁金斯学会的调研。
[7] 信息来源于2014年12月11日与韩国经济人文社会研究会及其下属23家智库代表的座谈。
[8] 参见 Patrick Köllner: Think Tanks: The Quest to Define and to Rank Them. GIGA Focus, International Edition, 2013, Number 10.
[9] 信息来源于笔者2014年6月在德国地区与国际问题研究所、柏林社会科学研究中心及2015年2月在布鲁金斯学会、卡内基国际和平基金会、加图研究所、美国企业研究所、世界资源研究所、对外关系委员会、城市研究所、传统基金会、战略与国际问题研究中心的调研。
[10] 信息来源于笔者2015年6月在比利时布鲁盖尔和英国查塔姆社的调研。
[11] 信息来源于笔者2015年3月25日在北京大学国家发展研究院的调研。
[12] 信息来源于笔者2015年2月25日在美国企业研究所的调研。
[13] 信息来源于笔者2015年4月23日在中国现代国际关系研究院、2015年7月2日在国务院发展研究中心的调研。
[14] 见《关于加强中国特色新型智库建设的意见》。
[15] 信息来源于笔者2015年2月在加图研究所的调研。
（来源：中国社会科学院中国社会科学评价中心 ，2016年03月31日）
