一、前言依托黄金水道推动长江经济带发展，打造东中西互动合作的协调发展示范带，是党中央、国务院的重大战略部署。湖南作为长江沿线的重要省份，全方位对接长江经济带，是湖南在新常态下推进经济可持续健康发展的战略抉择。而位居“一带一部”的战略区位，经济发展不足、开放度偏低的省情，决定了湖南对接长江经济带建设的主旨目标是在推动区域合作互动中培育新的增长极，重要抓手是推进“飞地经济”发展。
“飞地经济”是指两个互相独立的行政区域，在经济发展过程中突破原有的体制或机制限制，借助于合适的利益共享机制，采取跨越空间共建园区的经济开发战略，最终实现两地优势互补、互利共赢之目的。“飞地经济”作为一种新型的区域合作模式不仅具有产业集聚的功能，同时，还承载跨地区产业转移和管理模式创新的特殊功能。作为区域经济发展过程一种“嵌入式”发展模式，在破解发达地区寻找产业转移的承接地问题的同时，为欠发达地区突破资本、人才和技术瓶颈制约提供了新的途径，为欠发达地寻找新的动力源和培育新的增长极提供新平台。因此，应成为长江经济带区域合作的新型形式，也必然成为湖南融入长江经济带区域合作的重要抓手。
本研究报告以课题组前往岳阳、常德、益阳三市以及江苏盐城等地进行的调查问卷和实地座谈所获取的第一手资料为依托而展开。二、湖南发展“飞地经济”面临的主要问题实地调研发现，湖南发展飞地经济面临理念滞后、起步较晚、模式单一、体制制约等问题凸显，导致湖南飞地吸引力明显不足。
1、发展理念滞后
实地调研发现，湖南地方政府和企业关于飞地经济的发展理念较滞后，尚未意识到飞地经济作为区域合作新模式的重要意义，更对飞地经济的具体模式机制把握不清，宏观层面和微观层面的双重认知缺失从顶层设计上制约了湖南飞地经济的发展规划和园区企业建设。
（1）宏观层面，对飞地经济作为区域合作新模式的认知缺失。实地调研表明，省内地方政府及企业（尤其是企业）对发展飞地经济的重要性和必要性认识不足，跨区域合作意识不强，对区域合作新模式的认知缺失。
（2）微观层面，对飞地经济的具体模式机制认知缺失。飞地经济的模式机制与传统的区域合作模式有着明显区别，强调飞出地和飞入地的战略伙伴关系，飞地园区的建设、运营和管理均需双方全程参与，是“风险共担、利益共享”的战略伙伴关系；强调产业的链式转移，并非传统招商引资的点对点产业转移。然而，省内地方政府及企业对飞地经济的认知均存在普遍性的理解偏差，对飞地经济的具体模式、运营机制把握不清，对飞地经济的理解仍停留在简单的招商引资或产业转移层面，对飞地经济的内涵、条件、模式等把握不清，更不了解飞地园区建设过程中涉及的利益共享机制、园区建设及管理运营等问题。
2、发展起步晚，统筹规划缺失
湖南发展飞地经济起步较晚，无论是飞地园区建设还是政策法规的制定落实，在长江经济带11省市中均明显处于劣势，这也是造成湖南飞地经济发展发展模式单一、体制制约严重等诸多问题的直接原因。
（1）湖南飞地园区建设起步较晚、进度较慢，飞地经济载体建设不足。湖南首个跨市州的“飞地园区”——长沙经开区汨罗产业园在2013年才正式成立，受到政策制约、融资成本高、项目贷款落实难等问题，园区建设较缓慢。而长三角地区的飞地园区最早成立于1994年，2010年更成立了长三角园区共建联盟，2011年首批4家试点园区正式签约，目前苏州工业园、苏州宿迁工业园、上海与多地建设的飞地园区已投入运营多年，中西部地区的合肥高新区柏堰科技园、郎溪经都产业园等也早已投入运营，足见湖南飞地园区建设明显滞后。
（2）湖南飞地经济发展缺乏省域层面的统筹规划和实施细则。省政府在2014年年底才制定出台《关于推动“飞地经济”试点工作的指导意见》，初步确立了11个飞地经济试点园区，但具体模式、优惠政策、建设规划等内容较粗略，缺乏可操作性的政策措施。与长江经济带其他省市对比差距明显，江苏早在2006年已提出详实且具有可操作性的合作共建园区建设思路、原则和政策措施等，安徽在2009年根据合作共建园区的调研报告制定了具体的推进政策措施，还有江西、四川、云南等省市也早已制定出台详细的政策措施。湖南飞地经济在政策法规的制定落实上又明显落后，进一步加重了湖南飞地园区建设与其他省市间的差距。
3、飞地经济发展模式较单一
当前湖南飞地经济发展模式较为单一，主要局限于较为初级的省内跨乡（镇）集约用地型飞地经济发展模式，缺乏跨省的大型飞地园区，发展模式的单一性极大地降低了飞地园区活力。
（1）按照飞地园区飞出地和飞入地的行政区划分类，可分为跨省模式、跨市模式、跨县模式、跨乡（镇）模式，而湖南飞地园区主要局限于跨乡（镇）模式。当前，湖南尚未成立跨省域行政单位的大型飞地园区，省内首个跨市州的飞地园区——长沙经开区汨罗产业园仍在建设阶段，且建设进度较缓慢。
（2）按照飞地园区的形成原因分类，可分为集约用地型、优势互补型、产业转移型等，而湖南飞地园区主要局限于最初级的集约用地型。从省发改委公布的11个飞地经济试点园区情况来看，仅有金玉工业集中区、衡山工业集中区、龙岭工业集中区和慈利工业集中区的发展模式能勉强归为集约用地型飞地经济发展模式，即各乡（镇）的工业项目均集中归置在园区内，仍属最初级的飞地经济发展模式，其余试点园区的发展定位多为承接产业转移，但在园区建设、运营、管理中尚未建立与产业转出地的战略合作关系，飞出地并未全程融入产业转移的园区建设，难以归为真正意义上典型的产业转移型飞地经济发展模式。
4、管理体制制约较严重
湖南飞地园区发展滞后，加之现行工业园区的管理体制制约严重，传统行政管理层次多、权限小、事权分散，不适应飞地经济发展，而现行园区投融资、利益共享等管理体制运行不畅；同时，园区在政绩考核、GDP归属、税收分配、土地出让金分配等方面欠缺完善细化的政策指导，难以实现局部利益和整体利益的同步性，合适的利益共享机制的缺失使得飞出地利益难以得到有效保护和合理补偿，这样，难以满足飞地经济的载体要求，依托现有工业园区发展飞地经济困难重重，对湖南飞地经济的未来发展形成根本制约。三、推进湖南“飞地经济”发展的对策建议1、提高对飞地经济的认知，强化合作共赢新理念
（1）以五大发展新理念为指导，提高对发展飞地经济的认知。从深刻理解与贯彻十八届五中全会提出的创新、协调、开放、绿色、共享发展新理念的高度，提高对发展飞地经济对于湖南在新常态下培育新的增长极的认知，充分认识到飞地经济发展模式与五大发展理念的高度契合；并通过搭建飞地经济学术交流平台，提升对飞地经济发展模式的理解。
（2）开展实地调研，借鉴沿海地区飞地经济发展经验。以全省11个飞地经济试点园区的地方政府和管委会为主体，前往长三角、安徽等地进行实地调研，重点学习飞地园区的建设模式、运营框架、利益分配等方面的成功经验，总结制定出一套适应湖南发展实情的可复制的飞地经济建设模式。
（3）建立湖南飞地经济网上平台。网上平台建设政府-政府、政府-企业、企业-企业三大模块，将全省和长江经济带的重大招商引资项目和协作项目纳入该平台进行信息化跟踪和管理，并据此制定湖南飞地经济发展意向目录和问题反馈清单，及时了解并动态跟踪飞地项目动向，切实推进飞地项目落地。
2、统筹规划，搞好全省飞地经济的顶层设计
（1）成立湖南飞地经济协调小组，统筹全省飞地经济发展的顶层设计。在湖南省推动长江经济带发展领导小组的框架下成立湖南飞地经济协调小组，由协调小组负责制定全省飞地经济发展规划，并将相关目标融入湖南“十三五”规划；在11个飞地经济试点园区中规划建设或选择1-2个园区进行跨省域重点飞地园区试点建设，作为探索湖南对接长三角中区域合作和利益共享机制的重要平台。
（2）建立有效工作推进机制。协调小组牵头建立跨区域政府间协调机制，将建设飞地园区列入湖南对接长三角、融入长江经济带的区域合作重点专题，落实牵头部门；建立湖南与长三角政府层面的常态化协调机制，加强各职能部门以及市县政府之间的沟通，引导各地政府研究制定促进飞地园区落地和发展的相关地方法规和规章。
3、突出重点，打造长江经济带区域合作示范区
（1）将洞庭湖生态经济区打造成长江经济带区域合作示范区。洞庭湖生态经济区在长江经济带建设中拥有独特的大湖区位优势，在全省飞地经济规划中明确确立洞庭湖区对接长江经济带建设中的重要地位。
（2）实施湖区三市飞地园区的捆绑式发展，统筹布局。按照各市区产业“规模化、特色化、差异化”的发展原则实施产业项目的整体打包引进和分拆投放，避免各市区飞地园区的同质低水平重复建设；同时，强调飞地经济发展中的生态红线。
（3）重点建设岳阳城陵矶港临港产业飞地园区。重点推进城陵矶港与长三角的飞地经济合作，依托上海国际港务（集团）股份有限公司探索“企业+政府”的飞地园区建设模式，打造以先进装备制造业为核心，以湖南钢铁、有色、石化、能源等支柱产业为基础，集先进制造、航运物流、研发服务、出口加工等为一体的岳阳城陵矶港临港产业飞地园区，打造长江流域重要的港口支点和湖南新的经济增长极。
（4）积极申报国家级长江经济带区域合作示范区。支持洞庭湖区积极申报国家长江经济带区域合作示范区，争取国家长江经济带建设区域合作的相关项目与政策支持，给予湖南在飞地经济体制机制创新、重点园区建设等方面的先行先试权，为长江经济带区域合作探索可复制的经验。
4、创新飞地园区制度建设，构建共建共管协调机制
（1）建立飞地园区“封闭式”行政管理体制。赋予园区管委会高度集中的事权，实施园区经济事务的“一站式”服务；授权飞地园区建立一级财政、一级预算，在园区设立独立财政金库，自主负责园区内的财政预决算管理。
（2）制定明晰的园区主体职能发展定位。飞地园区建设涉及诸多行政主体和经济主体的合作互动，应从顶层设计上明晰政府、园区开发主体、入园企业的发展职能定位。飞地园区当地政府主要负责园区前期规划的审定和监督实施、确立园区开发主体及其考核办法、保障园区外围重大基础设施建设、履行社会管理职能等事项；园区管委会主要承担园区土地收储、为园区开发公司提供服务配套和规划园区内道路、供水、供电、通讯等基础设施建设等事务，园区的市场化运作交由园区开发公司具体实施。
（3）确定“市场化”运营管理制度。遵循“政府引导、企业为主、市场运作”的建设原则，建立园区自负盈亏的运作方式。建议飞出地和飞入地按商定比例共同投资成立园区开发公司，负责园区规划、投资开发、运营管理、项目招商等工作，实行“自主决策、独立运行”的市场化运作模式，园区管委会为其提供服务配套，保障市场化运营的顺利实施；园区开发公司作为独立企业法人，实行自主经营、自负盈亏。
5、构建利益共享机制，增强园区建设积极性
（1）确立利益共享机制的基本框架。飞出方和飞入方按照股份制合作方式控股园区开发公司，按比例享受股权分红，行使公司人事任免权；双方按照园区开发公司的投资比例分成园区的GDP、工业产值、增值税、所得税地方留成部分等。
（2）探索实施跨区域经济核算。制定飞地园区GDP跨区域分解核算方案，并与飞出地政府协商制定跨省飞地园区的GDP分解核算方案，上报国务院审批；探索通过“异地开票”的方式来解决现行税收征收体制下跨省域税收转移支出较为困难的矛盾，双方协商税收共享模式；对于GDP、工业产值等经济考核难以实现跨区域核算的园区施行跨区域政绩考核办法，园区GDP虽不计入飞出地GDP，但可计入飞出地的政绩考核范围，鼓励发达地区在我省建设飞地园区。
（3）制定管理人才跨区域共享办法。建议出台飞地园区管理人才跨区域共享办法，并与飞出地政府协商制定跨省飞地园区的管理人才共享办法，加强双方管理人才的交流互动；飞地管理人才异地任职期间的绩效和年限纳入政绩考评范围，在商定期限或取得商定成效后返回飞出地可获得相应的职称晋升，提升高级管理人才参与飞地园区建的设积极性。
6、出台具体政策措施，保障飞地经济发展
（1）明确飞地园区享有特殊政策优惠。飞地园区应同等享有“135”工程、省重点建设项目、大众创业万众创新行动计划、各类产业扶持政策等多项优惠政策；同时，应在土地供给、资金筹措、人才培养、基础设施建设、招商引资等多方面予以倾斜，以保障我省飞地园区凭借政策优势实现后发赶超。
（2）保障飞地园区土地供给，缓解土地供求矛盾。支持重点飞地园区建立土地一级开发权，并将11个试点园区的项目用地需求优先列入省重大项目调度会调度，优先安排使用省预留新增建设用地计划指标；搞好土地集约经营，实行园区投资强度最低标准制度，并严格执行飞地园区审批制度和扩区标准，提高单位土地面积投资强度。
（3）创新投融资机制，破解飞地园区资金供给瓶颈。建立园区基础设施建设长效扶持机制，逐步形成园区可持续发展的财税体制，将涉及产业发展的专项资金打捆切块，用于工业园区引大引强、技改项目贴息、创业孵化、科研成果转化；加大信贷支持力度，积极探索推广资产抵押、动产抵押等信贷担保方式，解决园区资金发展困难问题；拓宽投融资渠道，通过引进风险投资机构和战略投资者、大力推广PPP模式等途径，吸纳社会资本投入园区建设。
（作者系湖南大学经济与贸易学院 教授 博导）
