2015年1月20日，中共中央办公厅、国务院办公厅联合颁发了《关于中国特色新型智库建设的意见》（以下简称“意见”），从全局和战略高度对中国特色新型智库建设做出了设计和规划。为贯彻落实意见的精神，根据郭声琨部长等部领导有关批示精神，公安部启动了公安新型智库建设工作，并于 2015年3月在公安大学召开了“公安机关新型智库建设专题研讨会”。2015年6月，公安部正式发布了《关于加强公安机关新型智库建设的意见》，统筹指导公安机关新型智库建设，同时发布首批智库建设申报遴选通知。意见的出台和遴选通知的下发，正式拉开了公安新型智库建设的序幕。本文基于对我国公安智库发展的回顾，结合我国公安机关实际需求和管理制度，分析公安新型智库建设的途径以及建设中应该注意的问题，为公安新型智库建设提供借鉴和参考。
一 公安智库的发展历程
目前我国公安机关的智库主要由两大部分构成，可简要概括为“业务型智库”和“学术型智库”。业务型智库是指各级公安机关办公厅（室）及其下设研究室（调研室），主要负责为领导提供政策、决策建议，相关规章制度、办法和重要公文、领导讲话稿的起草等，同时编辑一些内部刊物供领导参阅。学术型智库是公安院校、科研院所、学会、协会等非行政机构中关于公安工作和队伍建设开展研究的机构，为公安工作的发展建设提供理论支撑，并为公安工作发展起到了积极作用。业务型智库由于其隶属于行政机构，规模小、人员少、人才资源不足，往往以领导意志为中心，其独立性、学术性都要远低于学术型智库。学术型智库则是公安智库的主流。
1986年公安部成立公共安全研究所，也称公安部第四研究所，作为公安部下属的专职研究机构，在行业内被称为公安机关的“社科院”。从 1986年成立以后，进行了大量的犯罪、治安和警务研究，例如“改进公安统计工作”、“沿海地区公安发展战略”、“中国农村犯罪问题研究”、“不同经济发展形态区域犯罪比较”、“社区警务研究”等等，还组织了两次大型的“全国公众安全感抽样调查”。从现有的资料观察，当时组织的课题研究非常注重吸纳来自专业研究机构和基层机关等不同层次和视角的研究人员协同工作、注重理论与实际结合、注重实证和数据调查。这些科研项目多数都有来自人民大学、中国政法大学等知名院校的学者参与，也有来自地方公安机关的研究力量。在进行“中国农村犯罪问题研究”的过程中，课题组对全国十几个省进行了大量的实证调研，投入研究人员五千多人，完成了500余份调查报告。由中国人民公安大学组织的“中国现阶段犯罪问题研究”，前后花费了五年时间，投入了近千人的研究人员，完成了对300 多个派出所的 2 万多个个案的调查。
可以说，在改革开放之初，百废待兴，以公安部四研究所为代表的公安理论科研机构做了大量填补空白的扎实的基础工作，为公安机关科学、高效、依法维护社会秩序、打击犯罪打下了良好基础。例如：公安统计工作的恢复与公安统计制度的建立、全国犯罪情况的大调查、公众安全感指标体系的建立等都为公安工作的信息搜集和绩效衡量建立了基础和标杆，其调查的规模之大、投入研究力量之多可以说是空前绝后。
公安学术型智库随着公安部第四研究所职能的变迁以及公安高等教育机构的发展，逐步分散到以公安高等院校为主的教育科研机构中。以中国人民公安大学为例，从 1991 年开始至今已经承担过四十多项国家社科基金项目和四百多项省部级科研项目，其全部与公安工作当中的犯罪、侦查、法律、治安、反恐、情报等问题密切相关，为我国公安工作的改革与完善提供了大量的科学参考与建议。随着公安高校科研水平增长和人才结构的完善，全国公安院校都更加注重结合公安工作的需要和社会发展潮流开展科学研究。下面简单介绍几所警察院校研究机构建设的大致情况：
中国人民公安大学从2012年批准成立了公安法治研究中心、当代宗教与社会安全研究中心、反恐怖研究中心、城市安全研究中心等18个科研机构，公安民警教育训练研究中心和公安遥感应用工程技术研究中心2个实体性研究机构。国内其他一些科研能力较强的警察学院也组建了类似的研究机构，例如江苏警官学院成立了现代警务研究中心、警察文化研究中心、民国警察史文献中心、指纹研究所等 8 个研究机构。这当中现代警务研究中心最具现代智库特点，为江苏省公安厅以及警务实战部门提供智力支撑和决策支持方面起到了很好的支撑作用。浙江警察学院建立了公共安全与危机管理研究所、电子取证研究所等二十多个研究中心。江西警院也成立了鄱阳湖生态经济区安全研究中心（江西警察学院公共安全研究中心）、江西省经济犯罪侦查与防范研究中心等 8 个研究机构，从不同的角度为江西当地公安工作发展和社会稳定提供智力支持和技术服务。湖北警官学院根据湖北省“2011计划”工作要求，联合湖北省公安厅网安总队、湖北三真司法鉴定中共同参与组建的“电子数据取证湖北省协同创新中心”，是湖北省首批 18 家协同创新中心之一，获得建设经费 2400 万元。该中心的成立，使得该校在相关领域人才培养、科学研究、服务社会和行业等能力和水平有较大幅度提升。云南警官学院立足自身特色，发挥在禁毒研究方面的学科优势和地理优势，组建了云南省禁毒问题研究基地（省委宣传部批准成立的云南省哲学社会科学研究基地）、云南警官学院禁毒研究所、云南警官学院司法鉴定中心等 4个实体性理论研究机构，可以说是在全国公安院校中力度最大的，这些机构为云南省社会经济发展提供有力支持和保障，更为云南公安工作提供了理论支撑。如果把全国公安院校科研机构中类似的研究中心（机构）都计算上，这样的智库组织形式大概有近百家。
美国海军分析中心学者莫里坦纳曾经根据智库在参政决策中的作用把中国智库的发展分为三代，第一代智库开始于延安革命时期，第二代智库则开始于二十世纪八十年代，中央领导人认为目前高等院校等研究机构不能为改革开放、经济发展战略提供足够的决策支持，因此要建立一批满足经济发展需要，急需建立少谈意识形态、减少官僚主义作风、重实用政策研究创新的智库。中国社科院和国务院发展研究中心正是第二代智库的典型代表。而第三代智库产生于九十年代以后，第三代智库与第二代智库的明显区别就是智库内研究者的思想更为独立自由，智库与政府机构的关系更为独立。以往西方社会总是认为中国智库机构中的学者发出的声音往往是在为政府决策的预告和铺垫，是对政府意志的诠释，而第三代智库的观点往往并不一定代表政府或与政府完全一致。莫里在文章中特别对中国公安智库做了一番分析与评价，他把公安部第一研究所、第二研究所、第三研究所、第四研究所、社科院法律研究所、中国警察学会、交通研究所、以及各地的消防研究所都看作是中国公安智库。
莫里认为中国的公安智库在三个方面存在不足 ：（1）与中国的经济、国际关系和军事智库专家不同，公安智库专家很少在具有影响力的媒体上发声，其主要媒体仅仅局限于《人民公安报》等几家媒体；（2）在影响公众态度和观点方面的努力较小；（3）比较狭窄的仅仅关注中国的公安工作和其他国家的国内警务工作方法，而很少去努力影响其他西方国家对中国公安工作的观点和态度。莫里的这篇论文发表于2002年，距今已经有十几年的时间。但是其对我国公安智库的批评仍然十分具有参考价值。在今天，尽管在中央电视台等电视媒体上也经常有来自公安大学专家对社会问题的点评，但是总体来说公安领域的专家在具有影响力尤其是具有国际影响力的媒体上的曝光率较低，对公众态度和观点的影响力仍然很小。在经济、军事、法律领域中我们常常能够看到具有社会影响力的专家通过传统电视报纸媒体、社交媒体发出自己的声音，形成和改变民众的观点和态度，而公安领域尽管也出现了王大伟、李玫瑾这样具有较高社会知名度的专家，但是从整体上看公安专家在改善警民关系、传播警务执法理念、普及犯罪防范方法方面对民众的影响依然不足。在对外交流方面，我们十分注重“进口”，却很少“出口”，在输出观点、输出学术理念方面做得十分不足。公安部四所曾经创建过《中国警务研究》（英文版）期刊，旨在通过这本期刊向世界发出中国警务研究学者的声音。而目前，这本期刊已经难寻踪迹了。检索以英文出版的国际警务和犯罪学期刊，很少有来自中国学者的论文，少数对中国警务和犯罪问题的研究也是出自香港、台湾或者是在美工作、学习的华裔研究人员之手。以英文出版的研究中国警务和犯罪学的书籍更是凤毛麟角，偶有几本也是出自在美国的华裔研究人员，而并非出自中国本土研究人员。
公安智库30年的发展，从集中走向分散，不仅仅是研究职能从公安部四所分散到众多公安院校，研究的主题也越来越多样化，研究的规模和质量却很难超越 80 年代的几次大规模犯罪研究。公安院校和科研院所承担的国家社科基金项目数量总体仍然不多，社科基金重大项目仍然凤毛麟角。公安部专门支持公安理论研究的专项计划——公安理论及软科学研究计划实施10 年来，资助研究项目 800余项，资助经费1600余万元，培养和扶持了一批有志于开展公安理论研究工作的专门人才，为公安智库发展奠定了较强的人力资源基础。但是，由于资助经费有限（每个项目平均支持经费不过2万余元），同时项目分散在全国各地，使得研究力量分散，成果质量难以得到保证。根据研究成果摘要编写的成果要报，尚无有影响力的成果出现。为此，公安部科信局领导最近提出：软科学计划项目必须要紧贴公安实战和公安工作实际开展研究，提出有针对性的对策、理论研究成果，而不是简单的提交研究报告或者论文成果，切实发挥理论研究对决策的支撑和对实战支持作用，积极发挥智库作用。
综上，尽管公安智库在过去的 30 年中为公安工作的发展做出了巨大的贡献，发挥了献言建策的功能。但是与国内高水平智库和国际高水平智库相比仍然有巨大的差距。由于缺乏整体规划和有组织的建设，当前的公安智库建设整体呈现组织规模小而分散、研究力量薄弱、经费和项目不足的态势，从各个研究机构的研究项目和研究成果来看总体来说存在着研究重复、脱离实际、效率低下、质量不高的问题，对内不能给决策提供充足的信息，对外在国际舞台上话语权缺失，对民众没有足够的舆论影响力和引导力，远远不能满足新时期公安工作对公安智库提出的需求。随着社会改革进入深水期，社会矛盾更加复杂多变，党中央对公安机关赋予了更多的使命和职责，为了更好地促进公安工作的长远发展，营造稳定有序的发展环境，促进平安中国建设，亟需对当前公安智库的运行方式进行改革，建设一批具有公安特色、满足公安工作需要、水平一流的智库，研究社会公共安全领域的重大战略问题和警务政策问题，支撑和服务于中央政府和各级公安机关决策需求。
二公安新型智库建设探析
（一）创建全国性协同创新智库 在公安部第四研究所职能转变以后，我国并没有一个全国性的警务研究机构，警务研究工作分散到各地方公安院校和公安机关。公安院校尽管近年来在学术上取得了重大的发展，但是仍然不能满足公安工作的需求。这是因为学术研究和智库研究的目的不同，学术研究是以学科发展为目标的，注重学理性严谨性，研究可以没有答案，而智库研究是以解决问题为目标的，注重实用性，研究结果必须给出预测或者建议。这是学术研究与智库研究的根本不同，而目前我国公安机关下属的学术机构多数以学术研究为主，以发展学科为目标，研究结果学术性强、实用性弱，多数学术行为并不针对具体问题提出具体的操作意见，这使得学术研究的结果不能直接服务于公安机关的行政决策。各地公安机关下属的研究机构的研究也存在着一些问题，这些机构从属于地方的公安机关，独立性差、视角受限，往往不能脱离自身角色做出符合社会发展趋势、具有客观说服力、能够均衡考虑各方利益的政策建议，在研究方法和学术人才储备上也存在严重的不足。因此，必须存在第三种智库，直接针对政府的决策需求做出解决和分析方案、调研报告、预测分析等等，既有学术的方法作为支撑，又能立足与我国国情和公安实践，还能具有相对的独立性，能够从全局的视角做出平衡各方利益的均衡决策建议。
从公安部的层面上看，在目前部属院校中挑选公安学科研究和社科理论研究基础最好的院校，在此基础之上集中经费组建部级智库，采用灵活机动的人力资源组织方式，根据需求调配人力资源，集中优势充分利用现有基础，通过3-5年建设，打造一个国家级智库是最优的智库建设路径。分散资源只能走回过去各自为战、低水平重复的老路上。
各地方公安机关也可以依托地方公安院校建立地方性的警务研究机构，从地方财政争取经费，主要用于支撑地方警务工作的战略部署和问题研究。教育部印发的《中国特色新型高校智库建设推进计划》中提出：培育、鼓励行业特色院校组建行业、产业科技发展战略研究中心，形成全面覆盖的行业、产业发展战略与政策研究支撑网络。依托公安院校建立协同创新智库，既可以充分利用高校的人才、科研基础设施资源，也可以充分利用教育部推进新型高校智库建设政策的优势，占据了公安行业和高等教育双方面的资源和投入，建设一个覆盖全国公安的战略与政策研究中心。
智库的核心竞争力在于预见性、前瞻性,而进行有效的战略性预测或研判则有三个重要前提:一是能够密切接触决策层和核心人员, 并能第一时间获取相应的信息资源;二是具有与之相关的丰富阅历和实际管理经验。三是能够知晓最新的研究动态 , 紧跟学术和社会发展前沿。美国智库成功的原因之一就是其人力组织上灵活的“旋转门”，人才的输入和输出非常方便，这种旋转门不仅仅存在与研究机构和政府之间，也存在于机构内部。美国最著名的高校智库斯坦福大学的胡佛研究所同样也具有类似的人力资源组织模式，人员采用研究所和各院系联合聘用的模式，研究所根据研究需要到斯坦福大学各个学院聘用研究人员，被聘用的人员可以领取学院和研究所的双份报酬。在公安新型智库的建设方式上，应该借鉴这种“旋转门”模型，建立全新的人力资源组织模式，在公安机关和公安研究机构建立灵活的“旋转门”机制。目前，公安部政治部实施的“双千”计划为智库“旋转门”机制的的实行提供了支撑和保证。根据项目研究的需求，不仅仅能够从各地公安院校、公安机关领导和一线警官组织调动人才，还应该邀请国内其他高级研究机构和高等院校的学者参与研究，在时机成熟项目合适的情况下，还可以邀请海外警务智库参与研究。通过“旋转门”机制，努力构建强强联合、优势互补、深度融合、理论与实践相结合、多学科交叉的协作机制。
（二）重视研究基础设施的建设
1优秀的研究基础设施是智库成功的前提和保障 兰德公司、胡佛研究所这样的国际知名智库都拥有非常良好的研究基础设施。兰德公司的成功奥秘就是兰德人+兰德的信息资料+广泛的关系网络+人与计算机相结合的分析方法。兰德公司三层研究大楼的整个底层都是图书馆，拥有大量的专业信息资源。兰德公司非常重视研究人员与辅助人员的合理配置，在公司的专业人员中，有相当一部分人专门从事图书、资料、计算机等专业工作，研究过程的专业化分工，使得研究人员可以集中精力思考他本领域内的问题，极大的提高了研究效率。胡佛研究所同样拥有极其优越的研究基础设施，现有100多位专业研究辅助人员，包括项目管理人员、媒体专员、图书情报员、数据支持人员等。胡佛研究所的前身就是胡佛战争资料图书馆，其特有的优势之一就是拥有自己的档案图书馆，在胡佛研究所图书馆中收藏着大量外界看不到的珍贵档案文献资料，这些资料是胡佛研究的重要基础。
2 完善专门数据库建设，丰富研究手段公安智库的发展，必须注重研究基础设施的建设，完善公安专业文献建设，建立研究数据长期保存机，建立专业的研究数据库、案例数据库，为智库研究提供完善的信息资源和数据基础。在大数据时代背景下，社会科学研究越来越重视基于数据、使用计算机模拟方法进行研究。教育部《中国特色新型高校智库建设推进计划》提出要促进研究手段和方法的创新，建立模拟仿真和实验计算为手段的社会科学实验室。只有具备了大量的数据和计算基础，才能形成更科学、客观、有说服力成果。
3在保证数据安全前提下，逐步推进数据公开和共享多年来，公安理论研究常常被指 责是纸上谈兵、脱离实际，这里面有研究人员脱离实际工作的原因，也有研究数据难以获取、实证研究不易开展的缘由。多年来，在公安机关形成了浓厚的保密意识，研究人员不能、不敢、不便获取数据开展研究，只能从文献到文献，纸上谈兵，让智库变成了“纸库”。完善研究基础，不仅仅有经费的投入，还应该研究相应的数据开放使用政策，在确保国家安全和社会安全以及公民隐私的情况下，哪些数据可以开放给研究人员、如何开放给研究人员都应该有明确的法律和规定。
4注重加强研究辅助人员队伍的建设智库研究过程中，专家的作用不可或缺，但是研究辅助人员的质量和水平也是研究成败决定性因素。因此，在注重专家遴选的同时，要组建一支高水平的研究辅助队伍，实施吸纳和培养高素质的专业研究辅助人员积极举措，包括数据分析人员、图书情报人员、项目管理人员等。努力使得科学研究专业分工明确，提高研究的质量与效率。
5作出最优选择基于公安高等院校建设智库，在研究基础设施建设上可以节约经费投入，公安大学这样拥有较好研究基础的院校，经过几十年的建设和积累，在图书文献资料、计算机基础设施等方面已经积累了大量的资源和人才，在此基础上进行投入投资小见效快，可以减少重复建设。
（三）智库管理制度创新进行公安新型智库建设，必须要有创新的管理机制体制，才能保证智库运转有序，切实发挥作用。公安新型智库建设进程中，要实现以下几方面的制度创新。
1确立决策咨询制度，并将其列为决策的法定程序这是智库发挥决策咨询作用的前提和基础。只有决策者在决策过程中开展决策咨询，才有智库机构提供决策建议，进行咨政建议的机会，否则再高明的智库也无法发挥作用。
2 创新管理机制公安新型智库的建设应该依托一定的研究机构开展建设，但是，又不归属于依托单位，具有相对的独立性。特别是要具有相对独立的人事管理、财务管理权利，是一个独立的机构。可以根据自己的章程开展学术活动，评聘专业人才，报送研究成果。依托单位只是承担外部监管和后勤保障职责，其具体业务受公安部智库建设领导小组指导和管理。行政上的独立性，是其研究独立性的有力保障。
3创新科研组织机制，提高成果质量出思想、出成果，是智库安身立命之本。要在做好决策需求分析的基础上，根据国家治理阶段性目标任务和主要问题规划选题，组织力量开展攻关。要优化学科结构，整合科研资源，形成研究合力，按照项目管理的模式实行课题负责人制，根据课题需要跨学科、跨部门、跨领域开展重大课题研究，建立健全灵活有效的科研管理机制。
4 创新成果评价机制，加强成果推介与共享 要建立健全智库成果转化机制，把研究成果转化为决策报告、重要论文和有影响力的著作，拓宽转化方式方法和路径，提高成果服务决策咨询效度。改变智库传统的“书斋式”、“经院式”封闭运营模式，利用定期出版刊物及发表著作、提交或公布研究报告、举办发布会或交流会、研讨会等多种方式营销和推介智库成果。综合运用包括提升研究人员的待遇水平、提供发展机会、营造平等自由的研究氛围和参加出国培训交流等在内的各种激励约束措施，充分调动研究人员积极性、创造性。
5建立研究成果的公共传播机制现代社会，人民的参政议政的民主意识不断增强，民意能够很大程度上左右政府决策。因此，智库不应当仅仅重视对上层的影响，也要重视对公众舆论的引导。警务工作与普通民众息息相关，警务政策的实施也需要民众的配合，因此警务智库应当在民众的安全教育、犯罪预防知识普及、警民关系协调等方面做出更多的工作，引导民众理解公安工作、遵守法律、共同参与到犯罪预防和治安维护工作中来。
三结语
当前，举国上下都在关注智库建设，公安新型智库建设工作也在如火如荼展开。本文在回顾我国警务智库建设和发展情况，对公安新型智库建设方式、基础建设以及管理制度创新等方面进行粗浅的思考。一家之言，希望能引发专家和领导的关注和重视，共同为公安新型智库建设建言献策，推动公安新型智库的建设和发展，让公安智库发出公安声音、体现公安特色、树立公安形象、形成公安风格、展示公安气派，全面提升和促进公安工作和公安队伍建设的能力和水平。
（来源：《公安教育》2015年11期）
