唐磊:中国民间智库30年的初步考察

1关于考察对象的说明

（一）西方语境中的智库定义及其分类

智库（Think Tank，或称思想库）作为一种知识生产的组织化现象，同时也是现代政治治理和公民政治参与的重要手段和组织构件，出现于20世纪，最初是在北美和欧洲一些发达国家得以发展。西方学者对“智库”的典型定义如下：“智库是非政府性的机构；在智力、机构和财务上，具有相对于政府、政党以及有组织性利益集团的自治性；组建智库以影响政策为目的。”（Hartwig Pautz, “Revisiting the ThinkTank Phenomenon，” Public Policy and Administration, vol.26, no.4, 2011,pp. 419435. ）按照这个定义，中国历史上出现的依附于封建君主或专制帝王的士人幕僚群体以及民间士人的议政群体，乃至现代社会附属于政府或政党的非机构化、非独立的智囊团队，都不能算作智库。

美国是现代智库的发源地，拥有智库的数量和质量都处于世界领先地位。按照智库所发挥的主要功能，人们常将美国智库分为四种类型，即学术型、契约型、倡导型、政党型智库——这种分类也主要是针对美国智库或相对适用于智库发展处于美式传统下的国家。（Mahmood Ahmad, “US Think Tanks and the Politics of Expertise: Role, Value and Impact，” The Political Quarterly, vol.79， no.4,2008, pp. 529555. ）

西方发达国家的智库发展潮流在二战以后逐渐波及世界其他地区。美国智库研究学者戴安娜·斯通（Diane Stone）指出：“随着拉丁美洲的民主化、亚洲在工业上的突飞猛进、前苏联和中东欧地区的转型，以及非洲精英群体向职业化发展，智库模式也在国际范围内被广泛实践，从而出现了许多混合形式的智库。”（Diane Stone, “Recycling Bins, Garbage Cans or Think Tanks? Three Myths Regarding Policy Analysis Institutes，” Public Administration, vol.85,no.2, 2007, pp.259278. ）

在智库发展模式上，美国作为先行者起着强大的示范作用，但无论是在政治运作和公共政策产生机制上还是知识生产的市场化程度上，它又充满了特殊性。即使在政治模式和文化传统上与之相对接近的欧洲国家如英国等，也不像美国那样以独立智库为主导。在其他国家，日本的顶级智库往往是大型企业的下属机构并按照企业方式运作，如野村综合研究所、三菱综合研究所等，中国、越南等国则以政府智库为主导，拉美国家的智库主要依附于大学或者政党下。因此，按照智库所依附的组织类型进行分类具有更广泛的适用性。美国学者詹姆斯·麦克甘（James McGann，也译为詹姆斯·麦甘恩）和理查德·萨巴蒂尼（Richard Sabatini）就提供了这样一种分类的方案。（詹姆斯·麦甘恩、理查德·萨巴蒂尼：《全球智库：政策网络与治理》，韩雪、王小文译校，上海：上海交通大学出版社，2015年，第23—24页。）中译本将自治和独立智库的特性译为：“高度独立于利益集团或捐助者的公共政策研究组织，在运营与资金方面拥有自主权，资金主要来自于政府”，翻译有误，本文在引用时已作修改。

按所属机构所做的智库分类分类定义自治和独立相对任何利益集团或捐助者保持明显独立的公共政策研究组织，其运营不受政府辖制，资金也不依赖于政府准独立独立于政府的公共政策研究组织，但被某一利益集团、捐资者或合同代理方所控制，该机构提供了大部分运营经费并对智库运作形成显著的影响大学附属坐落于大学中的公共政策研究中心政党附属正式隶属于某一政党的公共政策研究组织政府附属属于政府机构一部分的公共政策研究组织准政府性质经费完全来自于政府补贴及合同的公共政策研究组织，但不是政府机构的一部分营利性作为营利性商业机构进行运作的公共政策研究组织

（二）中国情境下的“民间智库”概念

麦克甘和萨巴蒂尼提供的上述分类是为了适应智库以千差万别的形式在不同国家出现而提出的一种普遍方案。在西方发达国家，多数智库属于完全独立或准独立的智库，以至于在那里，独立于政府、政党和其他压力集团，成为定义智库的一个重要特征。如戴安娜·斯通提出的智库定义是：“相对独立于政府、政党和压力集团，从事当下政策议题研究和分析的机构。”（参见Diane Stone, “Recycling Bins, Garbage Cans or Think Tanks? Three Myths Regarding Policy Analysis Institutes，” pp.259-278. ）但以中国目前的情况，西方意义上的独立智库尚欠发达，麦克甘甚至认为“独立智库在中国为数很少，仅有的几个也因预算紧张而规模可怜”。（James McGann, “Chinese Think Tanks, Policy Advice and Global Governance,” Indiana University Research Center for Chinese Politics & Business Working Paper, http://www.indiana.edu/~rccpb/pdf/McGann%20RCCPB%2021%20Think%20Tanks%20March%202012.pdf. ）

在中国的语境中，人们很少使用独立智库的概念，而是以“社会智库”或者“民间智库”来指向那些非政府智库或不具有明显官方背景的智库。例如，2015年中央出台的《关于加强中国特色新型智库建设的意见》，就将中国现有的智库区分为“党政部门、社科院、党校行政学院、高校、军队、科研院所和企业、社会智库”。（参见http://news.xinhuanet.com/zgjx/201501/21/c_133934292.htm）。其中，在论述企业智库部分强调的是“国有及国有控股企业兴办产学研用紧密结合的新型智库”，私营企业办的智库是否属于企业智库范畴没有明确。此外，对社会智库的定义虽只是较笼统地概括为由社会力量兴办，但从前述区分来看，社会智库在形式上是有别于政府机构和事业单位，也有别于高校、科研院所和企业智库的政策研究机构。

在社会智库这一提法出现之前，学界一般采用民间智库的概念。例如，薛澜和朱旭峰将中国智库按照组织形式分为事业单位法人型智库、企业型智库、民办非企业单位法人型智库和大学下属智库，并把后三类归为民间智库范畴。（薛澜、朱旭峰：《“中国思想库”：涵义、分类与研究展望 》，《科学学研究》2006年第3期。）  另外，在薛澜和朱旭峰那里，民间智库的另一种表述是非官方智库。

也有学者将西方语境中的“独立智库”同中国语境中的“民间智库”等同起来。例如，研究中国大陆智库的台湾地区学者傅永俊认为：“独立智库（即民间智库）是由没有在政府及半官方机构担任公职的专家学者利用民间资本设立的智业机构。”（傅永俊：《中国智库角色与功能之研究》，硕士学位论文，台湾政治大学外交系，2010年，第32页，http://nccur.lib.nccu.edu.tw/bitstream/140.119/49417/1/200701.pdf。 ）同时，应该是鉴于中国大陆地区严格意义上独立智库很少的现状，他还区分了狭义和广义上的独立智库，并列举其差别。

傅永俊总结的中国大陆独立智库特征（傅永俊：《中国智库角色与功能之研究》，硕士学位论文，台湾政治大学外交系，2010年，第33—34页，http://nccur.lib.nccu.edu.tw/bitstream/140.119/49417/1/200701.pdf。） 严格意义上的独立智库特征广义上的独立智库特征主要业务范围为智业主要业务范围为智业创建人员没有公职在身非政府机构（如事业机构、院校、社会团体、民众等）设立没有国有资产进入国有资产投入不超过启动资金的三分之一此条标准是鉴于中国政府《民办非企业单位登记暂行办法》第五条规定：“民办非企业单位必须拥有与其业务活动相适应的合法财产，且其合法财产中的非国有资产份额不得低于总财产的三分之二”，（参见http://www.gov.cn/gongbao/content/2000/content_60647.htm。） 非营利机构或以公司形式注册非营利机构或以公司形式注册独立运作独立运作。

本文采用“民间智库”的概念，来代表那些主要依靠社会资源兴办的，具有身份独立（独立法人单位）、财务独立（独立进行核算）、运作独立（不受官方支配）和学术中立等特点的公共政策研究机构。傅永俊所说的严格意义上的独立智库在本文探讨的民间智库范畴内，而其广义上的独立智库的分类中，以事业单位形式存在或隶属于高等院校的研究机构，前者应该归入准官方智库，后者则宜归入大学智库，此两者均不属于本文探讨的民间智库。

对民间智库下一个精准定义，时常会受挫于它们生长过程和实际运作模式的复杂性。有些民间智库在成立之初有较强的官方背景或较为依赖体制内资源，有些则脱胎于高校附属的研究机构，还有一些不太容易与一般的经营性企业区分开。独立性对于民间智库而言，与其说是一条原则性的区分标准和内在要求，毋宁说是一种价值理想和实践品格。

中国的民间智库从20世纪80年代中期开始出现，30年来发展的其中一条基本线索就是不断走向独立。与此过程伴随的，则是公共决策科学化和民主化的发展、民间社会力量的不断壮大以及思想市场的逐步形成。从这个角度来看，当代中国民间智库的发展也是改革开放和国家治理现代化总体景象的一片投影。

按照这一思路，本文将中国民间智库的发展大致分为三个时期，逐一对其发展过程进行检视，并对其发展状况及潜力做出评析。

220世纪80年代中后期：民间智库的出现

1978年改革开放以后，面对百废待兴的局面，官方迫切需要新思维和新知识来重新探索和规划新条件下经济、社会运行的道路，体制内的政策知识供给在此新形势下凸显陈旧和不足，这就为体制边缘或体制外的政策知识供给提供了空间。民间智库正是在这样的背景下开始萌芽。

值得注意的是，民间智库最初的发展绝不是完全独立于官方既有的政策知识供给体系的，而是在其庇护和支持下开始的。创立于1981年的“中国农村发展问题研究组”（简称“农发组”）曾在农业和农村领域的改革开放决策中起到举足轻重的作用，在其成立和发展过程中，杜润生、邓力群等党内资深人士、高级领导干部的支持至关重要。杜润生时任国家农委副主任，邓力群时任中国社会科学院副院长、中央书记处研究室主任。据学者柳红介绍，“农发组”的组织方式是由中国社会科学院农经所牵头联络各路研究人员，邓力群通过社科院批给“农发组”2万元启动资金，（参见《脚踏实地的农发组》，《经济观察报》2009年12月14日，第43版。） 这个研究组在成立之时，没有一个专职人员，经常参加活动的几十个人，大约有一半是靠投入业余时间从事农村发展研究的各行各业人员，另一半是靠投入课余时间搞研究的在校大学生、研究生 。（出自《邓力群 孙方明：谈中国农村发展问题研究组》，参见http://www.aisixiang.com/data/61489.html。）

“研究组”创造出一种联合体制内外生产政策知识的特别形式。除了“农发组”外，还有挂靠在中国社会科学院青少年研究所的“中国劳动就业问题研究组”（后更名为“国情与青年发展研究组”）。这启发了1986年民间思想库的创立。

我们可以将1986年认定为中国民间智库发展的“元年”。1986年7月21日，时任中共中央政治局委员、国务院副总理的万里在全国软科学研究工作座谈会上做了《决策民主化和科学化是政治体制改革的一个重要课题》的报告，相当于吹响了加强新时期政策研究和智库建设的第一轮号角。

1986年及随后几年，北京社会经济科学研究所（1986年成立）、华夏研究院（1987年1月成立，谢韬为主要创始人）、燕京社会科学研究所（1987年由邓正来创办）、北京四通社会发展研究所（1988年10月由曹思源创始）等陆续出现。 这些机构充分展示了早期民间智库在生长路径和组织形式上的各种尝试：既有最初利用体制内资源、借船下海的，也有像邓正来以“学术个体户”方式创办的托名研究所的非实体化机构，当时燕京社会科学研究所主要人员只有邓正来夫妇两人，邓为所长；华夏研究院是一个相对松散的政策专家和学术研究者联合体；谢韬对华夏研究院的设想是：建立一个多学科交叉，以边缘学科、空白学科研究为主的民间科研机构，把散落在民间的高智能人才和虽然已经离休、退休，但还有精力从事研究工作的老知识分子以松散、开放的形式组织起来，给他们创造一个必要的社会条件和物质条件，发挥他们的才能，作为国家正规教育和研究的一种补充。（参见彭哲愚：《用我们的智慧筑成我们新的长城——访华夏研究院院长谢韬》，《中国机械报》1987年1月20日。） 北京四通社会发展研究所在当时最著名的民营科技公司之一——四通公司的支持下创办，走的是咨询公司的路子，主要接受地方政府和企业咨询的订单。有的智库从一开始就野心勃勃，比如北京社会经济科学研究所，不仅专兼职人员接近200人，内设多个学部，还成立了专门的民意调查机构以及作为募资平台的基金会等。

在民间智库的这一发展阶段，为数不多的实践案例提供了丰富的、可资后来者参考的线索。以商养研、基金会募资、通过兼职人员扩展研究网络等策略，为后来者提供了借鉴。

在20世纪80年代，身份资历的鸿沟、体制内外的壁垒有着较大的弹性。没有什么名气的年轻学者的意见获得高层决策者的关注，这样的案例并不鲜见。关于“农发组”的情况，（参见柳红：《八〇年代:中国经济学人的光荣与梦想》，桂林：广西师范大学出版社，2010年。）“农发组”中的一些青年骨干，当时还是正在读书的学生。又比如，1987年，当时还在中南财经大学念研究生的钟朋荣，在《江汉论坛》上发表的理论文章很快得到中央高层领导的重视，中央领导还召开会议请他参与讨论。 正是这种弹性，为当时民间智库和知识分子参与决策创造了空间。

31990年前后到2003年：民间智库的多元化发展

（一）“官民结合”型智库的出现（1990年前后）

这一期间，出现了三家重要的智库型机构，综合开发研究院（深圳）、中国（海南）改革发展研究院和中国战略与管理研究会。它们代表了“官民结合”办智库的典型案例，也生动展示了一条中国特色的民间智库生长路径。

以综合开发研究院（也称“综开院”或“深圳脑库”）为例，该院1989年创办于改革开放前沿地深圳，一开始就具有强烈的政府背景。主要创办人中，马洪曾任中国社会科学院副院长，时任国务院发展研究中心主任，蒋一苇时任重庆市社会科学院院长，李灏时任深圳市委书记、市长。甫成立时，综合开发研究院立志走民间化道路，要办中国的“兰德公司”，马洪曾称，创办这个机构的初衷，就是想在研究咨询机构的社会化、市场化方面进行试点，力图闯出一条路来。（参见马洪：《转变职能、明确定位，探索咨询工作新路》，http://www.cdi.com.cn/detail.aspx?cid=2777。）但很快遭遇各种困境，于是不得不退回到政府助办的道路上去：

不料运作两年到1992年深圳脑库难以为继，原因是中国没有独立基金或企业捐助给耗资巨大的脑库，各级政府也没有主动咨询的习惯。研究院人员上门求生意，多吃闭门羹，这些高级知识分子尝到了市场的严酷。综合研究院认为：必须根据国情分步走，为了向前迈大步，必须退后一小步。经申请综合开发研究院在学术上归属国务院研究室，党政关系则属地化归属深圳市政府，深圳市政府解决54人编制和工资费用；作为回报，开发院每年免费为深圳市政府做方案。（《中国脑库民间智慧》，参见http://www.cdi.com.cn/detail.aspx?cid=2805。 ）

与综合开发研究院（深圳）有相似背景和发展轨迹的是中国（海南）改革发展研究院（简称“中改院”）。“中改院”成立于1991年底，依托海南省政府政策研究室并借助国务院发展研究中心、国家发改委等机构的智囊力量建立起来。该院在社会化道路上的探索十分积极，成立不久就“主动退出财政事业编制，吸收政府机构、国内大企业为股东，转型为中国第一家非盈利性股份制研究机构”。“中改院成立后，走出了改革的三步：第一步，1991年建院之初，向海南省政府提出实行财政差额管理，80人编制只要30人的‘皇粮’；第二步，1992年建院不到一年后，又主动向省政府提出事业单位企业化管理的请求，不要国家一分钱，自求生存，自我发展；第三步，1993年向原国家体改委、海南省政府提出由事业机构彻底转变为非盈利性企业法人，探索在市场经济条件下办研究机构的新路子”，（参见芦垚：《中国新智库》，《瞭望东方周刊》2014年第6期；周正平：《智库建设的中国样本——中国（海南）改革发展研究院解析》，《经济参考报》2011年12月1日，第5版。 ）

“综开院”和“中改院”代表的是官民结合、官助民办的准民间智库，至少在形式上具有完整的智库形态。此外，1989年成立的中国战略与管理研究会在组织形式上则是经民政部批准成立的国家一级学术团体，据中国社会组织网公布的材料，民政部注册的国家一级学术团体大约有500家，（参见http://www.chinanpo.gov.cn/。） “为国家和民族的根本利益和长远发展提供战略性决策咨询和政策建议”的宗旨使得它不同于一般的学术社团，更具有智库色彩。实际上，学术社团也是中国民间智库的一种存在形式，只是在独立性上受到比法人企业或民办非企业更多的限制。按照民政部《社会团体登记管理条例》规定，社会团体不能从事营利性经营活动。（参见http://www.mca.gov.cn/article/yw/shjzgl/fgwj/201507/20150700850197.shtml。 ）

（二）民间智库的市场化发展（1993—1996）

1992年邓小平“南巡讲话”后，中国民间智库才开始其第二波发展浪潮。这一波发展的主要激励，一方面来自于知识分子走向市场（“下海潮”），另一方面则来自于企业不断扩大的管理咨询、营销策划方面的需求，公共政策的咨询市场也初步形成。

在1993—1996年的四年间，至少涌现出三类民间智库：（1）以北京视野信息咨询中心（1993年成立）、安邦咨询（1993年成立）、王志纲工作室（1994年成立）等为代表的，主要面向市场的策划、咨询和调研机构；（2）以北京华夏经济社会发展研究中心（1995年成立）、北京国民经济研究所（1996年成立）、上海福卡经济预测研究所（1996年成立）为代表的，以宏观经济政策和经济体制改革为主要研究对象的机构；（3）以世界与中国研究所（1993年成立）、浦东华夏社会发展研究院（1994年成立）、上海东亚研究所（1995年成立）等为代表的，以政治、社会、外交等领域公共政策为主要研究对象的机构。

这一阶段民间智库的生成路径同知识分子和知识资本进入市场的路径多有重合。

在进入市场前，“下海”办智库的知识分子大多有在政府部门特别是政府的政策研究机构工作的经历。比如，钟朋荣在20世纪90年代初已经是中共中央办公厅调研室负有声名的青年经济学家和高层智囊，但他自己感到不适合在体制内长期工作，决心下海，同时又不舍放弃经济研究工作，于是“试图寻找一个商路与文路相结合的道路”，才有了北京视野咨询中心。（陈颖、邢章萍：《“历史误会”成就的经济学家——访北京视野咨询中心主任钟朋荣》，《经济》 2010年第4期。）

从经费来源看，1993—1996年间的第一、二类民间智库主要走的是以商养研的道路。安邦咨询创始人陈功曾将安邦同官方智库进行对比，认为：

与官方智库相比，安邦的研究分析观点具有更强的灵活性，可为不同客户量体裁衣，为其提供独一无二的解决方案。其次，安邦作为一家独立智库，没有依附于任何官方的资金支持，在商业上是成功的，并且这种成功有力地支持了安邦的独立性。第三，在中国，安邦首创了“国内战略信息咨询”服务产业之先河。（参见安邦集团官网：http://www.anbound.com.cn/DisplayArticle.php?Rnumber=977&action=ontop_view。 ）

这一类智库的生存—发展模式被总结为 “边缘化生存、商业化运作、专业化发展”。朱坤、胡赳赳：《中国无智库？》，《新周刊》2009年第14期。 其中，“边缘化”道出了此时期民间智库尚为艰难的生存处境——实际上，这种处境至今也未得到明显改善。

第三类智库由于所研究的公共政策领域不容易市场化，更多是通过自筹资金（接受政府委托课题、国内外捐赠等）的方式维持运转。它们的规模始终不大。长期从事公民政治参与研究的世界与中国研究所，多年来都只能维持不足5人的核心团队——总体来看，核心团队保持较少人数是中国民间智库普遍的生存法则。

（三）走向多元（1997—2003）

本阶段的最后一个次阶段，大致可以划在20世纪末最后3—4年和21世纪初的3—4年间。

朱旭峰曾总结20世纪90年代初到21世纪头几年间中国智库发展的几个特点，包括：（1）智库和智库专家相对政府更加独立；（2）一些准官方智库的研究者被吸收到政府中成为官员，“专家治理”理念广为接受；（3）智库研究兴趣变得多元；（4）智库的影响力在变大；（5）民间智库的发展使得传统的政策咨询体系受到挑战。（Xufeng Zhu and Lan Xue, “Think Tanks in Transitional China,” Public Administration and Development, vol.27,no.5, 2007, pp. 452464. ） 这一总结基本上是准确的。

1993—1996年间民间智库的发展也开始出现上述特点，到了1997—2003年间，这些特点展现得更加充分。

第一，从研究领域的分类看，民间智库确实变得更加多元。民间智库的研究领域从经济和政府治理扩展到诸如教育体制与教育公平、环境与可持续发展、劳工权益与企业社会责任等更加丰富的公共政策相关内容。代表者如21世纪教育发展研究院（2002年成立）、北京天恒可持续发展研究所（1998年成立）、深圳当代社会观察研究所（2001年成立）。

第二，民间智库的组织类型和功能类型都变得多元。组织形式从半官方半民间（“综开院”、“中改院”）、挂靠事业单位但基本独立运营（浦东华夏社会发展研究院、上海东亚研究所），发展到完全独立化运作（安邦咨询、世界与中国研究所），乃至平台化、虚拟化的网络智库（如2001年成立于深圳的“因特虎”）等。可以说，形成了在独立性方面更趋丰富的谱系。从功能类型上，比附美国智库的常见分类，学术型智库、契约型智库和倡导型智库也都出现了。华夏社会发展研究院就属于比较典型的学术型智库，契约型智库包括“综开院”、“中改院”， 1993年创办的“中国发展简报”（2003年注册为北京公旻汇咨询中心），2002年创办的北京九鼎公共事务研究所都是较为典型的倡导型智库，具有较为明确的政治倡导意味和“思想—行动库”意味。从地域分布上，民间智库不再仅限于首都一带，在沪、粤等地也涌现一批民间智库。专为地方政府和市场服务的地方性智库也崭露头角。

第三，民间智库的某些运作模式变得普遍化和常态化，比如以商养研的双轮驱动模式，小机构、大网络或者小内核、大外圈的架构模式。即使像“综开院”、“中改院”这样的半官方半民间智库都是采用的小机构、大网络的机制。（参见马洪：《转变职能、明确定位，探索咨询工作新路》，http://www.cdi.com.cn/detail.aspx?cid=2777；迟福林：《以改革的办法建设新型社会智库》，《光明日报》2015年1月30日，第2版。）

第四，独立性成为民间智库更加普遍和自觉的追求。独立性追求与民间智库的定位天然联系在一起，但在这一时期，民间智库在市场化冲击和政府管理的双重约束下，在建构和维护自身独立性上表现得更加成熟。

在财务独立方面，半民间智库也在积极探索。如，“中改院”从一开始就酝酿着财政体制上的独立性，它1992年在海南省民政厅登记成立了非盈利、公益性的“海南改革发展研究基金会”地方性公募基金，为后来渐趋普遍的智库+基金会模式起了示范作用。20世纪80年代的华夏研究院等都有过类似尝试，但未能成功。

在研究选题上，走商业咨询之路的智库也有自己的坚持——也正是这种坚持使其具备智库的意味。比如零点调查，就分为两种业务，“一是政府委托的调查，主要服务于政府决策和政府管理；二是公司自己投资、自我选题的民意调查，有助于公共决策、公共利益”。（杨敏：《民间智库的生存哲学》，《决策》2014年第2期。）

但坚持独立性，对于那些“双轮驱动”的智库来说，有时会面对知识生产自主性和市场（有时客户是政府）接受程度之间的矛盾。

第五，在民间智库身份合法化问题上，这一阶段的一项突破性改革是1998年国务院颁布了《民办非企业单位登记管理暂行条例》，为民间智库的合法化提供了空间和法律依据。按照《民办非企业单位登记管理暂行条例》的定义，民办非企业单位是指企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织。

但具体到每一家民间智库，其身份合法化却有各自的命运。1992年在苏州成立的2l世纪教育发展研究院因有分管教育的时任副市长朱永新支持而顺利获得民间非营利组织资格。但该研究院在北京的分部最终只能在工商部门注册。（熊庆年、张珊珊：《一个教育NGO的组织生态——21世纪教育研究院观察》，《现代大学教育》2011年第4期。） 上海在这方面比其他城市迈的步子更大，上海市社会科学界联合会官网显示，上海属于民办非企业的民间研究机构有近20家，其中大多数成立于2000年前后。

总体而言，第二个阶段是当代中国民间智库逐渐走向成熟的时期，这一时期出现的智库大部分都存续至今。在体制机制上的创新、在市场化方面的探索、在追求独立性和面向不同利益群体的表现等方面，这一阶段出现的民间智库都为后来的新兴智库提供了可资借鉴的经验。

42004年至今：智库发展大潮中的民间智库

2004年是中国智库发展的另一个重要时间节点。在分期问题上，1990年和2004年是智库发展的两个十分明显的时间节点，学界容易得出相似结论。参见金家厚：《民间智库发展：现状、逻辑与机制》，《行政论坛》2014年第1期。  2004年3月，中共中央发出《关于进一步繁荣发展哲学社会科学的意见》，正式提出哲学社会科学研究要发挥“思想库”、“智囊团”作用，“党委和政府要经常向哲学社会科学界提出一些需要研究的重大问题,注意把哲学社会科学优秀成果运用于各项决策中,运用于解决改革发展稳定的突出问题中,使哲学社会科学界成为党和政府工作的‘思想库’和‘智囊团’。”《中共中央发出关于进一步繁荣发展哲学社会科学的意见》，（参见http://www.gov.cn/test/200507/06/content_12421.htm。） 这是智库建设进入官方高层视野的一份标志性文件。

从2004年开始，几乎每一年党中央和中央政府都有关于推进思想库（智库）建设的文件出台。党的“十八大”报告进一步提出“坚持科学决策、民主决策、依法决策，健全决策机制和程序，发挥思想库作用”。特别是2013年4月，习近平同志对建设中国特色智库做出重要批示，把智库发展提高到国家战略高度后，中国智库发展真正进入快车道。2015年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发了《关于加强中国特色新型智库建设的意见》，意味着中国特色智库建设有了明确的路线图。

不过，民间智库进入21世纪后有一个调整期。2004年6月国家工商行政管理总局对《企业名称登记管理实施办法》（1999年公布实施）进行了修订，按照新规，所有以企业形式注册的研究中心和研究所都必须重新注册为公司。此举意味着许多原来以“双轨制”生存的民间智库都要重新调整生存策略。包括北京大军经济观察研究中心、北京思源社会科学研究中心、上海法律与政治研究所等在内的一批独立智库需要注销或重新注册。

另一方面，民间智库在中国最恰当的身份应属“民办非企业”，但根据1999年颁行的《民办非企业单位登记管理暂行条例》，民办非企业同社会团体一样，都需要有业务主管单位，并通过民政部门审批。必须有业务主管单位这一要求，无疑是民间智库合法化的最大困难。可资侧证的是，在民政部注册的具有研究性质的社会组织（按名称含有“研究”二字检索）中，注册为民办非企业的仅占十分之一。

调整期并不意味着民间智库发展走向衰落。在这一阶段，哲学社会科学的五路“正规大军”（高等院校、社科院系统、党校行政学院系统、军队院校、政府研究部门）在中央政策的推力下纷纷加强了智库建设的力度，民间智库在数量上也明显增加。上海社会科学院2013年发布的《中国智库报告（2012）：智库产业的体系构建》称，2003—2012年，中国民间智库的数量其实是在大幅增加。另外，据中国科技部办公厅调研室、中国科学技术发展战略研究院发布的《2009—2010年度全国软科学机构统计调查报告》，截至2010年底，全国共有软科学研究机构2408家，比2006年底增加了1075家，增长806%。于今：（《中国智库发展报告（2012）：智库产业的体系构建》，北京：红旗出版社，2013年，第20页。）

尤其是2013年“十八大”报告出台后，民间智库数量迎来了井喷式增长（第三波发展浪潮）。2013年前后创立的民间智库，如国观智库（成立于2013年），其负责人任力波曾指出：“与我们同期成长起来的民间智库，大概有两百家。”（王衍：《大陆新兴智库热潮》，《凤凰周刊》2015年第16期。 盘古智库创办人易鹏则指出：“之所以在2013年启动，跟大环境有关系，最主要的就是十八大提出来要发挥思想库的作用。”（芦垚：《中国新智库》，《瞭望东方周刊》2014年第6期。）

学界对“智库研究”的热衷是智库发展大潮的另一个印证。从2008年开始，学术界对智库的关注开始升温，2012年以后，相关研究成果更是呈现出指数级增长趋势。

大跃进式发展，难免出现泥沙俱下、龙蛇混杂的现象。有的单纯从事商业资讯活动的公司搭便车打上“智库”旗号，一些非智库性质的营利性机构或互联网上进行知识传播、舆论引导的网站、论坛随意贴上智库标签，以吸引眼球。在政策知识的供给方面，这些机构或组织则毫无建树。

不过，在民间智库发展的泡沫化倾向中，我们也发现了一些有价值的增长点。

第一，具有智库功能的公益组织机构越来越多。这一过程同民间公益组织的快速增长是基本同步的。据笔者观察，公益组织的智库化倾向（机构名称中有“研究”字样）在2010年以后变得更加明显。这些机构主要面向公益事业发展、弱势人群权益保护、社会工作与社会服务、人文教育推广、企业社会责任等。据公益组织网络平台“中国发展简报”数据库检索结果，此类机构至少包括：四川尚明公益发展研究中心、上海现代公益组织研究与评估中心、四川民新社会组织发展研究中心、21世纪社会创新研究中心、仁合公益与法律研究中心、明德公益研究中心、深圳市现代公益组织研究与评估中心、壹起社会研究中心、广东开元社会服务研究中心、广州市番禺区现代公益组织研究与评估中心、天下溪教育研究所、北京新时代致公教育研究院、深圳福田区芬芳文化研究院、南方周末中国企业社会责任研究中心等。 这些机构都产出相关公共政策的调研数据或研究成果，从“供给侧”角度来看，它们具有智库功能。主要通过民间研究及其成果推广来实现其公益目标、更像智库的公益组织越来越多，而且层次分布也越来越丰富，从省级到市区一级都有。

第二，上海市社会科学院的《2013年中国智库报告：影响力排名与政策建议》中指出，2003—2012年间，民间智库发展呈现出专业性分工在加强的特点。上海社会科学院智库研究中心：《2013年中国智库报告：影响力排名与政策建议》，（上海：上海社会科学院出版社，2014年，第15页。） 其实，在上一阶段（1990年前后到2003年），侧重于社会管理、金融、国际问题、绿色环保领域的民间智库的出现，已经显示出民间智库的专业化发展倾向。这也是政策分析市场开始形成的一个表现。这一阶段，诸如天大研究院（香港）、社会资源研究所（香港）、长策智库、察哈尔学会、磐石环境与能源研究所（北京）等机构的出现都强化了民间智库研究领域专业化发展的形象。

智库的专业化不仅表现在研究领域的专门化，更表现在符合现代智库特征的更趋成熟的运作方式上。组织结构的扁平化/网络化、积极运用互联网和新媒体、对知识经济的重视等，已经是民间智库普遍的特征。

第三，更为笔者所看重的是，一些民间智库开始积极地发挥知识与权力、政府与公众之间的桥梁作用。最常见的方式是受政府委托收集民意或舆情。零点研究咨询集团零点集团是一家盈利性调查机构，严格来说并不算智库，但创始人袁岳称，从一开始，零点就有社会性和提供公共政策的目的，（参见朱坤、胡赳赳：《中国无智库？》，《新周刊》2009年第14期。）零点集团一般不被视作智库，但当它主动扮演智库角色时，本文也将之纳入讨论。 在21世纪初很少接到政府舆情调研的订单，但进入2010年以来，增长最快的就是政府委托业务，涵盖从政策改革方案的民意评估到公众对政府服务的满意度评估，等等。（《华盛顿邮报：中共越来越注重倾听民意》，参见http://m.cankaoxiaoxi.com/china/20130804/249921.shtml。 ）该公司还从 2010年开始设立“倾听民意政府奖”（后更名为“倾听民声金铃奖”）。在西方发达国家，智库经常充当公共政策的第三方评估者。在中国，政府最近两三年才开始重视第三方评估，并且一般是委托像社科院这类官方智库，例如中国社会科学院法学所受国务院办公厅政府信息与政务公开办公室委托所做的“政府信息公开”第三方评估，中国社会科学院农村发展研究所受中央农村工作领导小组办公室委托承担地方政府及其农业部门落实“中央一号文件”绩效的评估等。民间机构的介入有助于更广泛的公民参与政治。

2015年9月，在笔者对深圳公众力智库据笔者实地调研了解，公众力智库2006年成立，注册为深圳公众力咨询有限公司，尽管注册为营利性企业，规模较小，但属于比较典型的契约型智库，绝大多数订单来自于政府，收支基本平衡，不以扩大经营性收入为企业主要目标。该机构2010年推出 “（深圳）政府工作报告民间版”及“深圳市人大代表政协委员履职瓶盖瓶底排行榜”，（参见《深圳民间组织发布人大代表政协委员履职排行榜》，http://news.southcn.com/d/201006/29/content_13272858.htm。） 创办人范军的访谈中，范军描述了民间机构如何发挥桥梁作用、将更多利益相关者纳入到公共决策过程：

我们卖的不是自己生产的智慧，而是卖的为政府—公众智慧起桥梁作用的服务。……政府的话语体系，民间可能听不懂；学者讲的话，政府可能听不懂，民间话语又不系统。三套体系要有“转释者”发挥作用。

我们了解供给侧（政府）有哪些意见和策略方向、需求侧（老百姓）有哪些想法，我们在此基础上设计出一套政策工具包，比如公众参与该怎么做，我们设计ABCDE五套方案，由政府来选择一个可操作的。通过这个过程，帮助政府更好地花钱，更好地顺应民意，提供公共服务。

西方国家将智库视为立法、行政、司法、媒体之外的“第五种权力”，一方面是由于它们能够通过专业政策知识的生产与传播影响决策过程，另一方面，则是它们时常能够发挥向决策过程传导民意和向民众解释公共政策的桥梁作用。在公众力智库、零点研究的案例中，都看到了政府决策科学化民主化和社会治理体系创新的闪光点。

5中国民间智库发展的现实困难与未来展望

除了其自身在独立化、多元化、专业化等方向上的进步外，过往30年民间智库在中国的发展，还可以从如下几点线索来考察：（1）随着政府决策的科学化、民主化逐步走向制度化，民间智库在其中寻找自身的价值定位；（2）随着国家治理体系的主体多元化和民间社会力量的不断壮大，民间智库探索作为公民参与政治和社会治理的平台的作用；（3）在公共政策知识生产体系的构建过程中，民间智库逐渐形成一股独立的力量。观察民间智库在这三个方面的发展程度，同时也是对决策科学化和民主化、国家治理体系的多元化、公共政策知识生产体系的发展程度的一种衡量。

然而，民间智库实际参与决策、治理及政策知识生产的成绩并不能同其积极性相匹配，这与其现实处境及未来前景都息息相关。

（一）制约民间智库发展的现实瓶颈

民间智库实际参与决策、治理及政策知识生产的积极性，主要受制于政府决策层对它们的信任度和国家治理体系对它们的接受度。一项问卷调查显示，政府选择专家咨询时，首先会选择官方政策研究机构的专家，其次是半官方智库和高校学者，最后才是民间咨询机构。（朱旭峰：《专家决策咨询在中国地方政府中的实践：对天津市政府344名局处级领导干部的问卷分析》，《中国科技论坛》2008年第10期；杨敏：《民间智库的生存哲学》，《决策》2014年第2期。）在2015年的《关于加强中国特色新型智库建设的意见》中，对于社会智库一段的表述明显区别于官方智库、高校智库，强调的不是推动和促进，而是规范和引导，以至于我们很难把握，在整个中国特色新型智库体系构建中，民间智库应该占据怎样的地位，扮演怎样的角色。

这样的困境，也许需要置于发展的视野中理解，或者说，通过民间智库的发展来走出困境。那么，在民间智库的发展中，最具体的现实瓶颈有哪些？笔者将其归纳为在身份合法化、融资多元化与竞争公平化上的体制约束。

首先，民间智库在国家治理体系中属于社会组织，需要在民政部注册。在社会团体、基金会和民办非企业三类社会组织形式中，民间智库最适合的身份是民办非企业。但不管按哪一类形式注册，按照我国政府规定，它们都需要经业务主管单位审查同意，并接受业务主管单位的监督和指导。寻找业务主管单位（常被戏称为“找婆婆”）是所有民间智库成立过程中最大的困难。大部分民间智库最终采用企业注册方式，除了财政上的考虑，更多是出于找不到“婆婆”的无奈。

即使在最近的智库发展大跃进期，上述困难仍然普遍存在。尽管通过各种方式获得民办非企业资格的民间智库越来越多，但过程普遍艰难。例如，2013年，上海前滩新型产业研究中心为了获得一个NGO的身份，先后找了三家挂靠单位。（韩玮：《中国智库疾进：官办智库大而不强、民间智库弱而无力等问题待解》，参见http://www.timeweekly.com/html/20141103/27004_1.html。） 这种成功案例也是少数，同年成立、近来声名鹊起的“盘古智库”仍然是以公司形式注册的。

其次，与身份合法化困境相联系的是融资多元化困境。企业身份就意味着民间智库不能像民办非企业那样接受社会捐赠。如果要成立基金会进行融资（这是国外智库较为普遍的一种做法），注册基金会找“婆婆”（业务主管单位）也有难度。此外，融资渠道国际化更是一个难度系数和风险系数都很高的路径。例如，在民政部注册的含有研究字样的国际性社团只有一家。根据在中国社会组织网（http://www.chinanpo.gov.cn/）的社会组织数据库检索结果，在民政部注册的具有研究性质的社会组织（按名称含有“研究”二字检索）有336家，社会团体293家，民办非企业33家，基金会9家，国际性社团仅有1家。 许多民间智库在接受国际捐赠甚至国际组织委托项目时都有顾虑或干脆表示不接受境外资金。

中国国际经济交流中心的一份有关新型智库建设的研究报告称，“社会智库多元化资金筹措机制尚未形成，发展举步维艰……是导致社会智库难以发展壮大的最大障碍”。（景春梅：《中国特色新型智库建设的七大难题与八项建议》，《光明日报》2015年10月21日，第16版。） 在这种情况下，民间智库不得不采取“以商养研”的生存模式，而这种“双轨制”其实是对民间智库独立性的一种潜在危害。

最后，政策知识供给市场的公平竞争环境实际上是不存在的。这不仅存在于成果输送渠道、信息共享机制等方面，甚至在竞争准入条件上，民间智库都无法得到与官方智库和高校智库相等的对待。例如，据卓亚经济社会发展研究中心理事长周成奎（曾任全国人大常委会副秘书长）介绍，“去年（2013年），我所在卓亚经济社会发展研究中心，想申请一项社会科学基金重大项目，但就因为是民间智库的身份，没有申报资格，只能退而求其次，依赖其他院校来完成申报” 。周成奎：《民间智库的发展需配套制度支持》，（参见http://www.yicai.com/news/4040093.html。 ）

民间智库竞争力不足可能还涉及专业化程度、人才队伍、管理能力等多方面因素的制约，但生存和发展空间的制度性制约无疑是根本性的。未来，要落实2015年《关于加强中国特色新型智库建设的意见》提出的“营造有利于社会智库发展的良好环境”，就必须在上述掣制其发展的问题上实现突破。

（二）中国民间智库的未来前景

尽管面临着若干制度性的发展约束，过去30年民间智库的表现，特别是近年来的表现还是给人们带来了不少的惊喜和更多的期待。根据已有的进展，我们至少在如下三个方面可以期待民间智库在未来的中国国家治理现代化进程中发挥更加积极的作用。

首先，民间智库能够促进政策知识的“供给侧”改革。

西方学者注意到，在世界范围内，由知识经纪人所组成的新式智库机构，其经纪人并不总是从事思想生产，而是促进思想生产，并且特别善于组织活动和论坛，让思想在这些活动和论坛中演化并开花结果。（唐磊主编：《当代智库的知识生产》，北京：中国社会科学出版社，2015年，第78页。） 在中国，第三波智库发展中涌现出不少新型智库，直接就是以“论坛”形式出现，例如“中国经济50人论坛”、“中国金融40人论坛”等。这些组织的成员虽然大多来自政府和官方研究机构，但其组织方式是松散的，运作方式也是去行政化的，其主要目的就是推动相关公共政策的讨论，集中智慧的同时也集中影响力。

并且，一些民间智库积极吸收退休或离职的体制内官员加入（类似于“旋转门”机制），使得这些具有丰富行政和实务经验的前决策者们在置换身份的同时，得以解放行政职务带来的固有约束，换一个视角思考，并换一种姿态发声。这也就意味着解放了这批精英潜在的政策知识生产力。

其次，民间智库能够成为公共外交的重要力量。

二战以来，西方国家对政府以外的民间外交途径逐步重视起来，并发展出“公共外交”的理念，其中以智库为主体的“智库外交”在公共外交体系中有着重要的地位。外国政府与本国智库之间的交流，以及不同国家智库相互之间的交流，在规格、议题、深度等方面都比一般的文化往来更具有外交政策意义上的影响力。中国在近年来也开始高度重视公共外交中智库外交的作用，2015年的《关于加强中国特色新型智库建设的意见》中更是提出，“迫切需要发挥中国特色新型智库在公共外交和文化互鉴中的重要作用”。（参见http://news.xinhuanet.com/zgjx/201501/21/c_133934292.htm。）

在此背景下，我们注意到，政府一方面积极扩大官方智库展开智库外交的力度，另一方面，也在鼓励和支持民间智库参与其中。近年来，诸如察哈尔学会、中国与全球化智库等民间性质浓厚的智库频频组织和参加中外高等级学者和政府官员的交流论坛，就重大问题进行交流，一定程度上展现出民间智库参与“二轨外交”的活力与能力。相较于直接面对政府或隶属于政府研究机构的学者，国际社会尤其是西方国家更愿意同具有民间性质的机构和个人进行交流。所以，有理由相信，民间智库在未来的公共外交中将发挥更大的作用。关键是，政府要为民间智库讲好“中国故事”增加信任并开拓空间。

最后，民间智库能够发挥基层民主治理的桥梁作用。

民间智库在收集民意和传达民意上，因其民间品性而能够天然地“接地气”。随着政府购买服务改革的逐步扩大，未来民间智库可能在这一方面有更多的市场空间。在南方一些省市，政府向民间的政策咨询机构购买民意调查服务已经比较普遍，成为当地社会治理创新的亮点。例如在广东，就出现了一批市级乃至区县级的公共决策咨询机构。在全国第一个区县级的公共决策咨询机构“顺德区公共决策咨询委员会”的官网中，这样介绍其宗旨和作用：

作为顺德区委、区政府辅助决策和社情民意征集机构，起着沟通政府与社会、连接知识与公权力的桥梁作用，进一步带动和扩大公众参与公共决策，为政府提供具有前瞻性、创造性、操作性的意见和建议，成为区委、区政府进行科学决策、民主决策的重要“智力源”和“思想库”，有效提升了政府公信力。（参见http://jzw.shunde.gov.cn/public/page.php?id=2337460016。）

公共政策咨询机构向更加小型化、地域化方向发展，是中国实现公民有序政治参与的一种有益尝试。这种不那么“高大上”的“准智库”，在未来如何发挥桥接权力与知识、政策决策与公众参与的作用，值得观察，更值得期待。

（本文为中国社会科学院青年中心社会调研项目“中国民间智库发展现状与困境调查”、国家社科基金重大项目“国际智库当代中国研究数据库与专题研究”（14ZDB163）的成果之一。）（来源：《中国社会科学评价》2016年第4期）