到2017年为止，中央连续十四年的一号文件都关注三农问题，可以看出党和国家对三农问题的高度重视，也说明了我国三农问题的严重程度。客观地说，十四个中央一号文件对我国三农问题的解决起了很大的作用，但同时有也存在一定的问题，离三农的实际需求和人们对一号文件的期望还存在着较大的差距。
一、三农问题需要一号行动
三农问题的重要性众所周知无需多说，但是解决三农问题需要什么是一个值得我们深思的问题。国家十四年连续针对三农问题下发一号文件，这是我国哪个产业、哪个行业和哪个问题都绝无仅有的事情。但是连续十四个一号文件下发了，每年都热热闹闹的，专家学者们满怀信心写文章研究、接受媒体采访进行深度解读；各级政府大会小会宣传强调，纷纷出台本级的“一号文件”实施办法或方案，但是最终效果怎样，三农问题的现实还摆在这里不言自明。当然，三农问题是一个发展的问题，解决诶了老问题永远会出现新的三农问题，解决三农题也应该永远“在路上”。但是，为什么我们现在还存在一号文件中经常强调的一些三农老问题呢？因此，我们不得不思考，解决三农问题光下发一号文件行吗？
三农问题既是一系列复杂的历史原因造成的，又是工业化、城镇化进程中多种因素交错的结果，既有体制机制的问题，也有发展不足的问题，解决三农问题，需要我们把一号文件落到实处。我们只有推动一号文件的实施，把一号文件的精神落实为三农行动，逐渐推动三农问题的解决，才能不浪费国家一号文件的行政资源，真正发挥一号文件的政策作用。
当前，我国十分重视三农问题，整个社会都关注三农问题，中央一号文件提供了解决三农问题的政策和措施，如果各级政府要把一号文件化为实际行动，实施到位，中国的三农问题比现在的局面就要好得多。如2014年至2017年四个一号文件，每年针对现代农业或是农业现代化的一个方面提出了很好的政策措施，如果真的按着文件内容逐步落实，我国的农业现代化就会不断推进和逐步实现。
二、一号文件成为一号行动的现实困境
一号文件为什么难以成为一号行动，其原因是多方面的，主要是：
一是文件实施程序复杂。我国现行的行政体制是开会和发文件，中央颁布一号文件后，每个省都要出台一个实施方案或一个类似的一号文件，这个文件要经过省里的各种会议才能确定基本精神，出台域一号文件有关的实施方案，这个过程中一号文件是躺在纸上睡大觉。省市自治区耽搁一阵后，一号文件推进到了各个市州，市州同样要出台自己的实施方案，又要耽搁一阵，市州出台实施意见或方案后，县市区还要折腾一段时间才能真正实施，等到县市区真正实施一号文件时，一年已经过了大半。等到县乡基层刚启动实施一号文件，各种半年会议和总结等中心工作又来了，一号文件的三农工作毕竟只是基层工作的一个方面，一旦中心工作到来就经常被挤占，这样繁琐的贯彻执行程序，是造成一号文件难以成为一号行动的主因。
二是执行缺乏有效监督。一号文件作为中央一年的重点工作，经过各地层层出台自己的“文件”推向基层后，具体怎样落实，落实到了什么程度却缺乏检查监督机制。往往专家学者在媒体上解释一通，各级领导在大会小会上贯彻一通以后，具体怎么落实和怎样监督落实却没有科学的反馈机制，有的基层就不了了之，等着下一年的一号文件了。这样一来，一号文件年年发，但是效果并不理想。
三是地方政府存在目标差异。一号文件针对三农，对于国家来说，三农是治国之本和稳定国家的基础，的确重视解决农业农村农民的问题。但是，对于地方政府来说，农业是弱势产业，农业的效益低，地方的经济发展和GDP的增长，农业的贡献不大，而农村面貌的改变和农民的发展，也难以出政绩。因此，对于地方政府来说贯彻落实一号文件再好也是费力不讨好。因而，地方各级政府落实一号文件的积极性并不大，没有外部的压力，地方政府根本不会死心塌地行动。
四是内容高大上与时间短暂。一方面，一号文件选题太大，其文件精神不是一年能够完成的任务，比如我国2014年至2016年的三个一号文件，都是针对农业现代化，其内容体系很完整但是任务太多，中心工作不突出，让人觉得面面俱到很完美但是难以做到或不知从何处做起，如2017年的一号文件，要完成农业的供给侧结构性改革任务，一年两年肯定不行，必须可持续延续下去。另一方面，每年一个一号文件，就像猴子掰苞谷，掰一个丢一个，最后也就是剩下手中的一个而已。如2017年的一号文件是农业供给侧结构性改革，而2018年又有新的一号文件，如果没有一个很好的延续机制，肯定是没有好的效果的。
三、推进一号文件成为一号行动
那么，如何充分发挥一号文件的政策效应，使一号文件成为一号行动呢？
首先，一号文件的内容要突出重点让农民可以操作。比如，针对现代农业，每年重点解决现代农业的一个或几个突出问题，不要面面俱到，使一号文件的内容本身就具有行动性，而不是写在纸上的理论。同时，一号文件要用农民的语言，要让农民看得懂、能够用，给农民实实在在的政策优惠，能够看得见、莫得着的好处，只有调动农民的实施积极性，才能真正见到实效。
其次，一号文件要形成连续的系列政策。要注意一号文件的连续性，使历年的一号文件能够形成一个完整的体系，成为国家一系列的可持续的农业农村政策，而不是一年一度的政策。地方各级政府在推进一号文件实施时要做好承前启后的工作，要注意历年一号文件的衔接，做到历年一号文件的滚动推进而不是到年尾就终结。
再次，加强对一号文件执行的监督和问责。把一号文件作为国家的一号工程推进落实，侧重一号文件的实施效果，建立一号文件的监督检查和问责体系，要让抓三农工作的地方政府有政绩，要让农民满意成为评价一号文件的重要指标，防止一号文件停留在纸上和会议上。
最后，完善一号文件的社会评估机制。要建立一号文件实施的社会评估机制，让农民和社会机构参与一号文件的评估监督，防止上级检查走形式。为此，地方各级政府落实一号文件的措施和成效都应该公开透明，必要时让社会第三方参与一号文件的评估，充分发挥社会对一号文件落实的监督作用。
（湖南省社科院农村发展研究中心研究员 陆福兴）
